Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 128/21, rozpoznając skargę S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po pierwsze, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu, po drugie, stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez wskazany organ administracji w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 16 kwietnia 2020 r., po trzecie, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, po czwarte, w pozostałym zakresie skargę oddalił, po piąte, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wskazanego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte podaniem skarżącego z 16 kwietnia 2020 r., doręczonym Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie 22 kwietnia 2020 r., dotyczącym przeprowadzenia kontroli trzystanowiskowego garażu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 14 września 2007 r., na użytkowanie którego udzielono pozwolenia decyzją z 30 sierpnia 2010 r. Na skutek tego podania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie 16 października 2020 r. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji i Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 stycznia 2021 r. uchylił wskazaną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Akta sprawy po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z 20 stycznia 2021 r. zostały doręczone organowi pierwszej instancji 8 kwietnia 2021 r. Pismem z 24 kwietnia 2021 r., doręczonym organowi administracji 27 kwietnia 2021 r., skarżący wniósł ponaglenie, które zostało przekazane organowi drugiej instancji 5 maja 2021 r. i rozpoznane przez ten organ negatywnie postanowieniem z 14 maja 2021 r. Skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania została doręczona organowi administracji 3 czerwca 2021 r. 15 czerwca 2021 r. organ administracji wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne. Organ administracji nie zastosował art. 36 k.p.a.
W związku ze wskazanymi ustaleniami faktycznymi Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, przy czym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie tego Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ administracji prowadzi postępowanie "w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź [poprzez] wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny" lub gdy organ administracji mnoży czynności dowodowe ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy.
Ponadto Sąd pierwszej instancji m.in. wskazał, w jakich terminach zgodnie z art. 35 § 1 - 3 k.p.a. powinny być załatwiane sprawy, jakich okresów nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.) oraz jakie obowiązki wynikają z art. 36 k.p.a. Następnie stwierdził, że "(w) wypadku, jeżeli organ prowadzi postępowanie przez czas przekraczający termin określony w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. i do tego nie informuje strony o przedłużeniu terminu na załatwienie sprawy, to sprawę prowadzi przewlekle (art. 37 § 1 pkt. 2 k.p.a.)".
Sąd pierwszej instancji uznał, że termin załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie sprawy powinien być liczony od 8 kwietnia 2021 r., czyli od dnia, kiedy akta sprawy po przekazaniu ich przez organ odwoławczy zostały doręczone organowi pierwszej instancji. Mając to na uwadze stwierdził, że organ administracji był zobowiązany "do zachowania terminu na załatwienie sprawy upływającego 23 czerwca 2020 r. (dwa miesiące po wpłynięciu do organu wniosku skarżącego)". W dalszej części uzasadnienia stwierdził jednakże, że "termin załatwienia sprawy z wniosku skarżącego upływał 10 maja 2021 r.", wyjaśniając dodatkowo, że dni 8 i 9 maja w 2021 r. były dniami wolnymi od pracy. Odnośnie do terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona, Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że "o ile można uznać, że sprawa wymagała przeprowadzenia dodatkowego, związanego z treścią decyzji (...) [Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego] uchylającej decyzję (...) [Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie], postępowania wyjaśniającego, co uzasadniało termin 1 miesiąca na jej załatwienie, o tyle nie była szczególnie skomplikowana, a więc nie istniały podstawy do stosowania terminu dwóch miesięcy na jej załatwienie".
W związku z tym przyjął - jak już wskazano - że termin załatwienia sprawy upływał 10 maja 2021 r., przy czym zaznaczył, że "(n)awet, gdyby przyjąć termin dwumiesięczny, to upływałby on 9 czerwca 2021 r.". Ostatecznie stwierdził, że "(w)ydanie (...) decyzji 15 czerwca 2021 r. spowodowało przekroczenie miesięcznego terminu ustawowego o 36 dni, a terminu dwumiesięcznego o 6 dni, bez przedłużenia w odpowiedni sposób tego terminu, co stanowi o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez (....) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie".
Uzasadniając zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji wskazał, że "(r)ażącym naruszeniem terminów postępowania byłoby nie tylko znaczne ich przekroczenie, ale również wynikające z niedbałości lub niestaranności organu". Ponadto podniósł, że termin dwumiesięczny został przekroczony o 6 dni, a jednomiesięczny o 36 dni oraz że od 5 do 14 maja 2021 r. toczyło się wpadkowe postępowanie dotyczące wniesionego przez skarżącego ponaglenia.
Z kolei uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie oddalenia skargi, które odnosiło się do żądania skarżącego wymierzenia organowi administracji grzywny i przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są "środkami dyscyplinująco - represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w prowadzeniu sprawy". W ocenie Sądu pierwszej instancji wybór pomiędzy grzywną i sumą pieniężną należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekle prowadzenie postępowania, którym jest doprowadzenie do zakończenia sprawy przez wydanie decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotna jest również funkcja prewencyjna. Dlatego, biorąc pod uwagę, że występujące w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd pierwszej instancji nie uznał za konieczne wymierzenie organowi administracji grzywny.
Odnośnie do sumy pieniężnej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego sąd może skorzystać, jeżeli "realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony". W ocenie Sądu pierwszej instancji "(w)ybór odpowiedniego środka powinien być uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia". Ponadto za istotną uznał funkcję prewencyjną wskazanego środka prawnego.
Dalej stwierdził, że "(d)piero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości" oraz że "(s)koro (...) nie orzekł o nałożeniu grzywny na organ, to tym samym nie uznał konieczności uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie przyznania mu od organu kwoty pieniężnej, która nie ma przecież charakteru stricte odszkodowawczego, ale (...) represyjny i przymuszający".
Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jego przyczyną było wydanie przez organ administracji decyzji o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek podania skarżącego. W tym zakresie Sąd ten powołał się na art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w częściach dotyczących umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania aktu (punkt pierwszy zaskarżonego wyroku), stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci zaskarżonego wyroku) oraz oddalenia skargi w pozostałym zakresie (punkt czwarty zaskarżonego wyroku), zaznaczając, że w tym zakresie zaskarżenia zawiera się również to, iż Sąd nie stwierdził bezczynności organu administracji oraz że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej skarżący przytoczył podstawy kasacyjne na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W szczególności skarżący zarzucił naruszenie:
1/ art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie jego żądań dotyczących stwierdzenia bezczynności organu administracji oraz stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2/ art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie żądania nałożenia na organ administracji grzywny oraz przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Stwierdzono, że sposób rozumienia przez Sąd pierwszej instancji przewlekłości jest sprzeczny z art. 37 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Sąd pierwszej instancji przytoczył definicję zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz przyjął, że w sprawie miała miejsce przewlekłość i nadto powołał się na art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiono też, że w skardze powoływano się na okoliczności, które świadczą o tym, że zachodziła bezczynność organu administracji. Zauważono, że w skardze napisano, iż wnosi się skargę na bezczynność oraz że nadano jej co prawda tytuł "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania", ale wywiedziono, iż o treści skargi nie może przesądzać jej tytuł. Podniesiono przy tym, że skarżący, który nie jest prawnikiem, samodzielnie sporządził skargę.
Dalej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wniosków skargi dotyczących bezczynności organu oraz że ograniczył się jedynie do przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem skarżącego, skutkiem wskazanych uchybień było orzeczenie o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie zawarte w punkcie czwartym zaskarżonego wyroku. Ponadto skutkiem tych uchybień było to, że nie rozstrzygnięto, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń, które były konieczne, gdyż zdaniem skarżącego bezczynność jest czym innym niż przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a nadto ze sposobu przytoczenia podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że w ocenie skarżącego wbrew temu co przyjął Sąd pierwszej instancji stwierdzone w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczyć o tym ma to, że sprawa została przekazana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 stycznia 2021 r. i następnie jedyną czynnością zmierzającą do załatwienia sprawy wykonaną przez organ pierwszej instancji było skopiowanie akt sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, zaś decyzja kończąca postępowanie została wydana 15 czerwca 2021 r., czyli po 5 miesiącach od przekazania sprawy.
Ponadto za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w ocenie skarżącego przemawia fakt, że organ administracji nie zawiadomił go o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Odnosząc się do stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie uznania, że termin do załatwienia sprawy powinien być liczony od 8 kwietnia 2021 r. skarżący podniósł, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ administracji nie może powoływać się na to, że inny organ administracji był bezczynny. Bezczynność innego organu administracji nie może być zdaniem skarżącego uznana za przyczynę niezależną od organu administracji w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Ponadto uzasadniając skargę kasacyjną w zakresie podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. skarżący twierdził, że sprawa, której jego skarga dotyczyła, nie była sprawą o skomplikowanym charakterze. Sprawa ta była zdaniem skarżącego "typowa".
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, a nadto ze sposobu przytoczenia podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a. wynika, że w ocenie skarżącego nałożenie na organ administracji grzywny oraz przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej było "konieczne dla należytego zdyscyplinowania organu i zrekompensowania skarżącemu bezczynności organu, zwłaszcza że (...) [Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego] dopuszczał się tego typu bezczynności wobec spraw inicjowanych przez (...) [skarżącego], co zostało stwierdzone w prawomocnych orzeczeniach WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2001/11 oraz z dnia 12 marca 2013 r., VII SA/Wa 1886/12".
Ponadto położono nacisk na funkcję prewencyjną i charakter dyscyplinująco - represyjny środków prawnych wymienionych w art. 149 § 2a p.p.s.a. W ocenie skarżącego wspomniane sprawy sądowoadministracyjne wskazują, że bez zastosowania tych środków prawnych organ administracji nadal może być bezczynny lub nadal może przewlekle prowadzić postępowanie administracyjne z jego udziałem. Poza tym skarżący powołał także poprzednie argumenty dotyczące czasu trwania postępowania i nieznacznego jego zdaniem zakresu podjętych czynności.
W końcu skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnił, że bezczynność organu administracji, występująca nie tylko w rozpoznawanej sprawie, ale również we wcześniejszych postępowaniach, wiąże się z uciążliwościami w codziennym funkcjonowaniu, gdyż skarżący poszukuje ochrony prawnej w związku z tym, że w garażu, którego dotyczyło jego podanie, położonym na sąsiedniej wobec jego miejsca zamieszkania nieruchomości, jest prowadzony zakład blacharsko - lakierniczy, czyli jego zdaniem działalność o dużej uciążliwości.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono Kodeks postępowania administracyjnego m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), w którym stanowi się, że "(s)tronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". W ocenie NSA rozpoznającego sprawę z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, w którym w zakresie nowelizacji powołanego przepisu wyjaśniono, że "(p)rzezrozumie się niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wyznaczonym dodatkowo zgodnie z art. 36 k.p.a. Natomiast stanwystępuje, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania". (Druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji.) Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy [podkreślenie NSA rozpoznającego sprawę], organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość.
Mając na uwadze przedstawione rozumienie bezczynności i przewlekłości (przewlekłego prowadzenia postępowania) stwierdzić należy, że w świetle niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie miała miejsce bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie wchodziły w grę jedynie terminy ustawowe załatwiania spraw, mianowicie określone w art. 35 k.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji ustalił, a w skardze kasacyjnej tego nie zakwestionowano, że organ administracji nie stosował art. 36 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji brał pod uwagę dwa terminy wynikające z art. 35 § k.p.a., mianowicie miesięczny przewidziany dla sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego oraz dwumiesięczny przewidziany dla sprawy szczególnie skomplikowanej i przyjął, że już miesięczny został przekroczony. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji powinien był, niezależnie od sposobu sformułowania skargi, w szczególności bez względu na to, czy domagano się w niej stwierdzenia bezczynności, czy przewlekłości postępowania, w razie uwzględnienia skargi wydać orzeczenie, w którym mowa byłaby wyłącznie o bezczynności.
Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, iż Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w zakresie zastosowania przepisów zawierających definicje bezczynności i przewlekłości. Jednakże pozostałe wywody oraz przede wszystkim podstawy kasacyjne i zakres zaskarżenia nie są konsekwentne w stosunku do trafnie dostrzeżonego błędu Sądu pierwszej instancji. Wobec przyjętej wyżej wykładni przepisów prawa, według której bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość wnioski skargi kasacyjnej powinny były zmierzać do zmiany zaskarżonego wyroku w ten sposób, aby zastąpić błędnie użyte sformułowania wskazujące na przewlekłość sformułowaniami dotyczącymi bezczynności. Przede wszystkim zatem należało także zaskarżyć punkt drugi zaskarżonego wyroku, w którym stwierdzono, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Niezaskarżenie w skardze kasacyjnej tego punktu zaskarżonego wyroku uniemożliwia Sądowi drugiej instancji, który nie jest związany wnioskami skargi kasacyjnej, ale jest związany zakresem zaskarżenia, zastosowania z urzędu art. 188 p.p.s.a. w celu doprowadzenia do tego, aby zaskarżony wyrok, zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji i ich prawidłową prawną kwalifikacją, odnosił się do bezczynności, a nie przewlekłości. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i jednoczesne pozostawienie punktu drugiego zaskarżonego wyroku, który obecnie zgodnie z art. 168 § 3 p.p.s.a. jest już prawomocny, doprowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności zaskarżonego wyroku, który wbrew przyjętej wyżej wykładni prawa stwierdzałby w tej samej sprawie zarówno bezczynność, jak i przewlekłość.
Decydując się na takie rozstrzygnięcie NSA miał też na uwadze, że przeprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie pomiędzy bezczynnością i przewlekłością nie miało na celu wprowadzenia różnych konsekwencji prawnych zależnych od tego, czy wystąpiła bezczynność, czy przewlekłość. Z art. 149 p.p.s.a. jasno wynika, że niezależnie od tego czy w sprawie zachodzi bezczynność, czy przewlekłość sąd administracyjny stosuje te same środki prawne. Podobnie z art. 37 i art. 38 k.p.a. wynika, że na gruncie postępowania administracyjnego konsekwencje prawne stwierdzenia bezczynności i przewlekłości są takie same. Tożsamość sankcji w przypadku bezczynności i przewlekłości jest uzasadniona tym, że celem wprowadzenia do polskiego systemu prawnego przewlekłości było objęcie możliwością kontroli i sankcjonowania na etapie postępowania administracyjnego i następnie sądowoadministracyjnego stanu zwłoki organu administracji, który zdaniem ustawodawcy, nie mieścił się w funkcjonującym już pojęciu bezczynności.
Przewlekłość do polskiego systemu prawnego została wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano m.in., że "(p)roponowana zmiana treści art. 37 [k.p.a.] powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. (Druk sejmowy nr 2987 Sejmu VI kadencji.) Na marginesie można zauważyć, że już wówczas była uzasadniona wykładnia taka jak przyjęto to w rozpoznawanej sprawie, gdyż w ówcześnie obowiązującym art. 37 § 1 k.p.a. stanowiono, że "(n)a niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia", co sprawiało, że wskazanie w wyniku nowelizacji, że zażalenie służy także na przewlekłe prowadzenie postępowania mogło być wykładane w ten sposób, że przewlekłe prowadzenie postępowanie polega na zwłoce mimo tego, że terminy załatwienia sprawy nie upłynęły.
Na taki kierunek wykładni wskazywał także zacytowany fragment uzasadnienia projektu nowelizacji, w którym mowa była o tym, że "organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne". Sformułowanie "formalnie nie są bezczynne" w zestawieniu z dotychczasowym stanem prawnym przewidującym sankcjonowanie jedynie niezałatwienia sprawy w terminie oznaczało, że w ocenie ustawodawcy w przypadku przewlekłości nie jest konieczne, aby terminy załatwienia sprawy upłynęły.
Mając na uwadze wskazany cel wprowadzenia przewlekłości oraz brak różnic w zakresie prawnych konsekwencji pomiędzy bezczynnością i przewlekłością, w ocenie NSA błąd wojewódzkiego sądu administracyjnego polegający na tym, że zamiast stwierdzenia bezczynności stwierdzono przewlekłość nie stanowi, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej, nierozpoznania istoty sprawy. Istota sprawy, mianowicie stwierdzenie jednej z przewidzianych przez prawo form sankcjonowanej zwłoki organu administracji została rozpoznana i w związku z tym zostały ustalone prawne konsekwencje tej zwłoki, które nie byłyby inne w razie stwierdzenia drugiej z form zwłoki organu.
Dodać należy, że w ocenie NSA wojewódzki sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (Takie stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego przykładem są postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, oraz wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19.) W związku z tym bez znaczenia są wywody skargi kasacyjnej, w których usiłuje się wykazać, że skarżący mimo używania w skardze i późniejszych pismach procesowych różnych sformułowań w istocie wniósł skargę na bezczynność.
To wszystko przemawia za uznaniem, że brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona tego, że Sąd pierwszej instancji nie orzekł o bezczynności i jej prawnych konsekwencjach (podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 i art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 k.p.a.).
Przechodząc do kolejnej podstawy skargi kasacyjnej, mianowicie zawierającej zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji zgodnie z prawem określił początek biegu terminu załatwienia sprawy. W ocenie NSA, gdy chodzi o bezczynność (przewlekłość) organu administracji pierwszej instancji, który ma ponownie rozpatrzyć sprawę na skutek decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., można przyjąć, że termin załatwienia sprawy rozpoczyna bieg, gdy organ pierwszej instancji otrzyma od organu odwoławczego akta sprawy i rozsądnie oceniając nie było podstaw, aby organ administracji pierwszej instancji był zobowiązany ponaglać organ odwoławczy o zwrot akt sprawy. Stanowisko skarżącego, który - jak się wydaje - w skardze kasacyjnej twierdzi, że termin rozpoznania sprawy rozpoczął bieg 20 stycznia 2021 r., a więc z chwilą wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest niezasadny.
Nie sposób wymagać, aby organ administracji pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne bez akt administracyjnych. Z drugiej strony nie można zaakceptować sytuacji polegającej na tym, że organ pierwszej instancji posiadając informację o wydaniu decyzji przez organ odwoławczy (w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 stycznia 2021 r. została doręczona organowi pierwszej instancji 25 stycznia 2021 r.) nie będzie monitował organu odwoławczego o zwrot akt administracyjnych, mimo tego że rozsądnie oceniając akta te powinny już zostać zwrócone. Ocena, czy akta powinny już być zwrócone, musi uwzględniać to, że decyzje organu odwoławczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i wówczas organ odwoławczy jest zobowiązany przekazać do sądu administracyjnego skargę wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.), co powoduje, że organ odwoławczy nie powinien zwracać akt administracyjnych organowi pierwszej instancji przed uprawomocnieniem się jego decyzji.
W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. strona postępowania może wnieść od takiej decyzji w terminie 14 dni od jej doręczenia sprzeciw (art. 64a i art. 64c § 1 p.p.s.a.). Mając to na uwadze w ocenie NSA trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że termin rozpoznania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie na skutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozpoczął bieg 8 kwietnia 2021 r., czyli w chwili otrzymania przez organ pierwszej instancji akt sprawy, gdyż rozsądnie oceniając organ ten nie miał jeszcze podstaw do monitowania organu odwoławczego o zwrot akt.
Uzasadnienie omawianej podstawy kasacyjnej zawiera też argumentację dotyczącą ustalenia długości terminu załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego termin załatwienia sprawy powinien wynosi jeden miesiąc, gdyż sprawa nie ma skomplikowanego charakteru. Odnosząc się do tej argumentacji zauważyć należy, że użyte w art. 35 § 3 k.p.a. sformułowanie "sprawa szczególnie skomplikowana" nie jest ostre. Ustawodawca tym samym pozostawia w zakresie stosowania powołanego przepisu szeroki margines uznania. W związku z tym można przyjąć, że skomplikowany charakter sprawy może wynikać z konieczności przeprowadzenia obszernego postępowania dowodowego. Taki charakter sprawy może też być skutkiem zagadnień prawnych, które w sprawie występują. W końcu może on też wynikać z tego, że do organu administracji zwrócono się z niejasnym i nietypowym żądaniem. Ta ostatnia sytuacja w ocenie NSA występuje w rozpoznawanej sprawie.
Wbrew temu co twierdzi skarżący jego sprawa nie miała charakteru typowego. Wystarczy wskazać, że - jak wynika z pisma skarżącego z 16 kwietnia 2020 r. - skarżący do organu nadzoru budowlanego zwrócił się z podaniem o skontrolowanie obiektu budowlanego, który - jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2309/15 - był przedmiotem prawomocnie umorzonego postępowania organu nadzoru budowlanego. W podaniu tym twierdził, że zachodzi niezgodność treści księgi wieczystej "ze stanem rzeczywistym", przy czym podnosił, że chodzi o to, że budynek, którego dotyczyło podanie, nie jest w tej księdze wieczystej uwidoczniony. Domagał się w związku z tym, aby organ nadzoru budowlanego m.in. sprawdził, czy budynek został rozebrany "zgodnie z sentencją wyroku" WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 234/13, przy czym w tym wyroku orzeczono o uchyleniu decyzji organów nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczyło podanie skarżącego.
W końcu domagał się, aby organy nadzoru budowlanego wyjaśniły "w jaki sposób doszło do zatajenia istnienia budynku" w księdze wieczystej oraz dlaczego ten budynek "został wykreślony z ewidencji gruntów i budynków". W ocenie NSA tak niejasne i nietypowe podanie mogło być przyczyną uznania, że sprawa ma skomplikowany charakter i w związku z tym przyjęcia, że sprawa powinna być załatwiona w terminie dwóch miesięcy.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skoro termin załatwienia sprawy wynosił 2 miesiące i rozpoczął bieg 8 kwietnia 2021 r., to załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji 15 czerwca 2021 r. stanowiło bezczynność, gdyż sprawy nie załatwiono w terminie, ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że omawiana podstawa kasacyjna jest niezasadna.
Uwzględniając powyższe NSA uznał za niezasadną także ostatnią podstawę kasacyjną (dotyczącą naruszenia art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie żądania nałożenia na organ administracji grzywny oraz przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej). Z uwagi na nieznaczne uchybienie terminowi załatwienia sprawy niezasadne było zarówno wymierzanie organowi administracji grzywny, jak i przyznawanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej.
Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.