Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/GL 666/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] Sp.J. w Częstochowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Kłobuckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Decyzjami tymi wstrzymana została działalność Spółki jako przetwórcy odpadów w zakresie objętym pozwoleniem tego Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr ROŚ.III/7648/143/04/05 Starosta Kłobucki zatwierdził dla [...] S.C. E. M., M. K. – obecnie [...] Sp.J. – program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku także innych odpadów, określając rodzaje odpadów (kody), oraz warunki i sposób ich transportu, magazynowania. Na skutek przeprowadzonych w 2008 r. kontroli Starosta orzekł o wstrzymaniu działalności Spółki, które to decyzje dwukrotnie były uchylane do ponownego rozpatrzenia i ostatecznie, po przeprowadzeniu kolejnej kontroli [...] lutego 2009 r., Starosta wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Przedstawił w niej szczegółowo przeprowadzone dotychczas postępowania i wyniki kontroli, z których wynikało, że Spółka narusza zarówno przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w brzmieniu tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), jak i zezwolenia z dnia [...] stycznia 2005 r. Naruszenia te dotyczyły magazynowania odpadów w sposób niezgodny z zezwoleniem, tj. nie w magazynach lub pod wiatą zadaszoną z utwardzonym podłożem, ale na placu na utwardzonej powierzchni, a plac nie jest wyposażony w kanalizację deszczową.
Takie postępowanie stwarza zagrożenie zanieczyszczeniem wód i gleby – zanieczyszczenie gleby potwierdziły badania laboratoryjne próbek pobranych podczas kontroli. Kolejnym naruszeniem było prowadzenie odzysku i wytwarzanie odpadu o określonym kodzie bez zezwolenia, a także nieprzedkładanie organom właściwym zbiorczych zestawień i informacji o ilości i rodzajach odpadów oraz przekroczenie dopuszczonej zezwoleniem do odzysku ilości odpadu o określonym kodzie. Organ stwierdził, że Spółka naruszyła pkt 6.2 (miejsce i sposób magazynowania odpadów zbieranych), 9 – aluminium (przekroczenie ilości dopuszczonej do odzysku) i 11.1 (miejsce i sposób magazynowania odpadów do odzysku) oraz art. 28 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 5 i art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach (gospodarowanie odpadami o określonych kodach bez zezwolenia, nieskładanie zestawień i informacji właściwym organom).
Decyzja Starosty o wstrzymaniu działalności została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2009 r. wskazaną na wstępie.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd podniósł, co następuje:
Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że Spółka mimo kontroli poprzedzających wydanie poprzednich decyzji i wezwań do usunięcia naruszeń w dalszym ciągu postępuje niezgodnie z warunkami zezwolenia z dnia [...] maja 2005 r. i przepisami ustawy o odpadach. Niezgodnie z warunkami pkt 6.2 i 11.1 zezwolenia magazynowane są odpady zbierane i przeznaczone do odzysku o określonych kodach, bowiem nie w pomieszczeniu magazynowym lub pod zadaszoną wiatą na utwardzonym podłożu, ale na placu poza tymi obiektami. Nie ma przy tym znaczenia, że odpady te magazynowane są – jak podnosi Spółka – w specjalnych pojemnikach, gdyż z zezwolenia wynika, że magazynowanie ma się odbywać w sposób uniemożliwiający negatywne oddziaływanie na środowisko, w tym gruntowo-wodne. O wadliwości magazynowania odpadów świadczą zanieczyszczenia gleby, naruszające standardy jakości, wg kwalifikacji gleby, wynikającej z przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego.
Zasadnie też w świetle materiału dowodowego sprawy organy uznały, że Spółka nie uregulowała spraw formalno-prawnych co do gospodarowania odpadami o określonych kodach, bowiem posiada odpady, co do których nie ma wymaganych prawem zezwoleń. Udowodnione też zostało przekroczenie ilości dopuszczalnej odzysku odpadu o określonym kodzie, jednak ten fakt nie mógł stanowić podstawy wstrzymania działalności, jako nie objęty wezwaniem do usunięcia naruszenia.
Nie można podzielić też stanowiska organów, co do obowiązku przekazywania marszałkom województwa zbiorczych zestawień i informacji jeżeli dany odpad nie został wytworzony, odzyskany lub zebrany. Pomimo tych mankamentów decyzje nie naruszają prawa, gdyż Spółka naruszyła obowiązki w zakresie gospodarowania odpadami, co dawało podstawę do zastosowania sankcji z art. 23 ust. 2 ustawy o odpadach.
Reprezentowana przez radcę prawnego, [...] Spółka Jawna wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi i zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego nie naruszono art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. o prawie uczestnictwa strony i jej pełnomocnika w każdym stadium postępowania pomimo niepowiadomienia pełnomocnika strony o terminie pobrania przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Częstochowie próbek gruntu do badań a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- 2.1) niewłaściwe zastosowanie § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. z 2002 r. Nr 165, poz. 1359) przez oparcie się na wynikach analiz prób gleby, przy których zastosowano błędne kryterium kwalifikacji gruntu,
- 2.2) naruszenie art. 6 pkt 8c i 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007 r. Nr 75, poz. 493) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U z 2008 r. Nr 82, poz. 501) przez uznanie za udowodnioną okoliczność, iż to skarżąca spółka dokonała zanieczyszczenia gruntu jak i przyjęcie, że nie ma znaczenia w jaki sposób gleba lub ziemia, która uległa degradacji była wykorzystywana, a obowiązek jej rekultywacji spoczywa na aktualnie władającym,
- 2.3) naruszenie art. 24 ust. 1 i 8 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) przez przyjęcie, że wytworzenie przez stronę odpadów o kodzie 19 12 03 i 19 12 12 pozostaje w związku z treścią decyzji Starosty Kłobuckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. sygn. [...] w zakresie objętym programem gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów, a ich wytworzenie stanowi naruszenie opisanej decyzji,
- 2.4) naruszenie art. 23 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przez przyjęcie, że doszło do naruszenia warunków decyzji w zakresie sposobu magazynowania odpadów o kodach: 10 05 11, 17 04 01, 17 04 02, 17 04 03, 17 04 04, 17 04 05, 17 04 07 uzasadniających wstrzymanie działalności przedsiębiorcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę materialnoprawną decyzji o wstrzymaniu działalności firmy "[...]" Sp.J. stanowił art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w brzmieniu z Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 252 ze zm.), dalej "ustawa o odpadach". Zgodnie z art. 23 ust. 2 i 3 jeżeli wytwórca odpadów niebezpiecznych, mimo wezwania, narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z decyzją zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi właściwy organ wstrzymuje działalność, a decyzji nadaje rygor natychmiastowej wykonalności. Powodem wstrzymania działalności jest tylko samo stwierdzenie faktu działania niezgodnie z przepisami ustawy lub z posiadaną decyzją zatwierdzającą program gospodarki odpadami, dalej "zezwolenie", czy też za oba naruszenia jednocześnie.
Zaskarżone decyzje wstrzymujące działalność wskazują wyraźnie za jakie przewinienia, tj. naruszenie których warunków zezwolenia i przepisów ustawy o odpadach, zastosowana została sankcja przewidziana ww. przepisem.
Naruszenie warunków zezwolenia i przepisów ustawy zostało w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę Kłobuckiego wykazane, przy czym Wojewódzki Sąd stwierdził, że przyczyną wstrzymania mogły być tylko te naruszenia, które zostały ujęte w wezwaniu do zaniechania naruszeń i z tym należy się zgodzić. Wojewódzki Sąd uznał jednak, że wystarczające były do wstrzymania działalności tylko te naruszenia, które wymieniono w wezwaniu, a które nie zostały usunięte. I w tej mierze także z Sądem należy się zgodzić. Bezsprzecznie bowiem Spółka gospodarując odpadami naruszyła warunki zezwolenia, a mimo wezwania do usunięcia tych naruszeń nie uczyniła tego.
Wykazane zostało w sprawie, co jest bezsprzeczne, że magazynowanie odpadów o określonych kodach, w tym odpadów zbieranych i przeznaczonych do odzysku odbywa się niezgodnie z warunkami zezwolenia. Nakazuje ono magazynowanie tych odpadów w pomieszczeniach magazynowych bądź pod zadaszoną wiatą na utwardzonym podłożu, w sposób uniemożliwiający negatywne oddziaływanie na środowisko. Takie warunki zezwolenia nie były przez Spółkę kwestionowane, ale składowanie odpadów odbywa się w sposób z nimi niezgodny, bowiem na placu o utwardzonej powierzchni, zamiast w magazynie na utwardzonym podłożu lub pod zadaszoną wiatą z takim podłożem. Spółka podnosi, że odpady gromadzi w pojemnikach, co jest korzystne dla środowiska. Jednak argument ten nie może się ostać w świetle art. 23 ust. 2 ustawy o odpadach. Mówi bowiem o działaniu niezgodnym z zezwoleniem, a to nakłada obowiązek składowania w magazynie lub pod zadaszoną wiatą, w sposób uniemożliwiający negatywne oddziaływanie na środowisko.
Taki sposób to pojemniki, gdyż zapobiega to negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, ale przechowywane w hali lub pod zadaszoną wiatą, na utwardzonym podłożu. Takie postępowanie byłoby zgodne z warunkami zezwolenia, natomiast działanie Spółki narusza jego warunki.
Organy wskazały, że gleba została zanieczyszczona. Spółka kwestionuje w skardze kasacyjnej te ustalenia. Jednak to nie okoliczność zanieczyszczenia gleby była przyczyną wstrzymania działalności, ale naruszenie warunków zezwolenia, co do sposobu magazynowania odpadów. Już tylko to naruszenie mogło stanowić podstawę do wstrzymania działalności, zaistniała jednak jeszcze inna, dotycząca gospodarowania odpadami o określonych kodach (19 12 03, 19 12 12).
Gospodarowanie odpadami dotyczy takich, na które wyraża zgodę zezwolenie, tj. takich, które są w nim ujęte lub w przypadku zmiany, o ile spełnione zostały warunki wskazane w art. 24 ustawy o odpadach. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd i należy się z tym zgodzić. Jeżeli idzie o odpady o kodach 19 12 03 i 19 12 12 nie są one bowiem ujęte w zezwoleniu, a informacja o nich złożona w celu dostosowania się do wezwania o usunięcie naruszenia spotkała się ze sprzeciwem organu, o czym mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach. Gospodarowanie zatem tymi odpadami naruszało przepisy ustawy, a nie zezwolenia.
W tych okolicznościach nie można zarzucić wyrokowi Wojewódzkiego Sądu naruszenia przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej, natomiast zgodzić należy się z rozstrzygnięciem co do oddalenia skargi.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).