Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 954/06 oddalił złożoną przez Gminę K. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...],, nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji stwierdzającej konieczność zamknięcia składowiska odpadów zlokalizowanego na działce nr [...], w miejscowości D., zarządzanego przez Wójta Gminy K. oraz określającej termin zamknięcia tego składowiska na 31 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły prawa. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 155 k.p.a. i art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm., zwanej dalej ustawą wprowadzającą). Organy orzekające w sprawie trafnie przyjęły, iż wbrew żądaniu Gminy K., ostateczna decyzja o zamknięciu składowiska nie mogła być zmieniona w części dotyczącej terminu zamknięcia poprzez zmianę dotychczasowej daty (31 grudnia 2005 r.) na datę 31 grudnia 2007 r. Warunkiem wydania decyzji zmieniającej dotychczasową decyzję prawidłową w trybie art. 155 k.p.a. było to, aby wzruszeniu takiej decyzji nie sprzeciwiały się przepisy szczególne.
W rozpatrywanej sprawie przepisem sprzeciwiającym się modyfikacji ostatecznie ustalonego terminu zamknięcia składowiska odpadów był art. 33 ustawy wprowadzającej. Norma prawna, która daje się odkodować z tego przepisu wskazuje, że jeżeli z przeglądu ekologicznego składowiska odpadów wynika brak możliwości funkcjonowania składowiska zgodnie z wymogami ustawy o odpadach – jak miało to miejsce w badanej sprawie – organ ma obowiązek wydania decyzji o jego zamknięciu najpóźniej z dniem 31 grudnia 2005 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego; nie podlega wydłużeniu przez organ. Wskazanie daty zamknięcia składowiska odpadów w przepisie szczególnym uniemożliwiały organowi uwzględnienie podania o zmianę ostatecznej decyzji w części określającej datę zamknięcia tego składowiska. Z przedstawionych powodów wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.
Opisany wyrok WSA został zaskarżony w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżącej Gminy K. Skarga oparta została na zarzucie "(...) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności art. 33 ust.6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) przez przyjęcie, że powołany wyżej przepis ustanawia termin ustawowy nie dłuższy niż 31 grudnia 2005r. zamknięcia składowiska odpadów, w sytuacji jeżeli z przeglądu ekologicznego istniejącego składowiska odpadów wynikać będzie brak możliwości dostosowania jego funkcjonowania do wymogów przepisów o odpadach i jako taki nie podlega przedłużeniu tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)". W związku z tak sformułowanym zarzutem pełnomocnik wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Sformułowany w petitum skargi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie został należycie uzasadniony; pełnomocnik ograniczył się do opisu wcześniejszego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie oraz streszczenia głównych motywów uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. Teza pełnomocnika o błędnej wykładni przepisu art. 33 ust. 6 ustawy wprowadzającej pozbawiona została w istocie jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżącego w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 155 zd. pierwsze k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niespornym w sprawie pozostaje fakt, że kwestionowana w trybie art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja Starosty Powiatu R. z dnia [...],, nr [...], była decyzją na mocy której Gmina K. nabyła prawo do prowadzenia przez oznaczony czas składowiska odpadów nieodpowiadającego wymogom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Niesporne jest także, iż jednym z koniecznych warunków zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było to, aby przepisy szczególne, tj. regulacje pozakodeksowe, nie sprzeciwiały się jej zmianie.
Wynik rozpoznawanej sprawy zależy od tego, czy art. 33 ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm., zwanej dalej ustawą wprowadzającą) jest przepisem, który ustala niewzruszalny termin zamknięcia składowiska odpadów, czy też jest przepisem pozostawiającym organowi pewien zakres swobody w ustalaniu takiego terminu. Tylko w tej drugiej sytuacji możliwe było uwzględnienie żądania zmiany decyzji o zamknięciu składowiska odpadów w części dotyczącej daty zamknięcia.
Przepisy art. 33 ust. 1-8 ustawy wprowadzającej stanowią zbiór regulacji, których celem jest ujednolicenie i dostosowanie standardów prowadzenia składowisk odpadów do wymogów określonych przepisami rozdziału 7. ustawy o odpadach, zatytułowanego "Składowanie i magazynowanie odpadów". Wprowadzają one instytucję obligatoryjnego przeglądu ekologicznego składowiska. Od wyniku przeglądu uzależniony został dalszy los działających dotychczas składowisk. Art. 33 przewiduje trzy możliwości. Jeżeli przegląd ekologiczny wykazał, iż istnieje konieczność dostosowania funkcjonowania składowiska do wymogów nowych przepisów (w zakresie niezbędnego wyposażenia składowiska) – organ powinien wydać decyzję określającą sposób tego dostosowania, z tym zastrzeżeniem, że dostosowanie to nie może nastąpić później niż 31 grudnia 2005 r. (art. 33 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy wprowadzającej). Jeżeli przegląd ekologiczny wykazał, iż istnieje konieczność dostosowania funkcjonowania składowiska do wymogów nowych przepisów (w zakresie jego przebudowy) – organ powinien wydać decyzję zobowiązującą zarządzającego składowiskiem do wystąpienia z wnioskiem o wydanie lub zmianę pozwolenia na budowę oraz określić termin złożenia wniosku, który pozwoliłby na realizację inwestycji nie później niż 31 grudnia 2009 r. (art. 33 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy wprowadzającej).
Jeżeli przegląd ekologiczny wykazał brak możliwości dostosowania funkcjonowania składowiska do wymogów nowych przepisów (tak w zakresie wyposażenia, jak i wymagań budowlanych) – organ powinien wydać decyzję o zamknięciu składowiska, określając równocześnie termin tego zamknięcia (art. 33 ust. 6 ustawy wprowadzającej). Wszystkie trzy decyzje powinny być wydane do dnia 31 grudnia 2003 r. Kwestionowana przez skarżącą w trybie art. 155 k.p.a. decyzja o zamknięciu składowiska wydana została w ostatnim z wymienionych przypadków.
Sposób ustalenia przez organ terminu zamknięcia składowiska regulują dwa unormowania: 1) art. 33 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy wprowadzającej oraz 2) art. 33 ust. 8 ustawy wprowadzającej. Prawidłowe ustalenie łącznego znaczenia przepisów art. 33 ust. 6 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy wprowadzającej wymaga posłużenia się regułami wykładni systemowej wewnętrznej oraz celowościowej. Regulacje te tworzą spójną konstrukcję normującą los działających dotychczas składowisk odpadów, które w różnym stopniu odstają od standardów narzuconych regulacjami ustawy o odpadach. Jeżeli odstępstwa od obowiązujących regulacji ustawy o odpadach są niewielkie i nadają się do zniwelowania – wydawane są decyzje warunkowe, pozwalające składowisku działać nie dłużej niż do 31 grudnia 2005 r., o ile podmiot zarządzający nim usunie dostrzeżone przez organ niedostatki. Jeżeli odstępstwa od obowiązujących regulacji ustawy o odpadach są znaczne i nie dają technicznych ani organizacyjnych możliwości dostosowawczych – wydawane są decyzje o zamknięciu składowiska z oznaczoną datą.
Celem ustawodawcy było zapobieżenie sytuacji, w której po dniu 31 grudnia 2005 r. działałoby jakiekolwiek składowisko niespełniające nowych wymogów określonych ustawą o odpadach. Data 1 stycznia 2006 r. została ukształtowana jako dzień, w którym wszystkie składowiska odpadów powinny spełniać zaostrzone standardy nowej ustawy o odpadach. Skoro po 31 grudnia 2005 r. zakazano działania nawet tych składowisk, których infrastruktura umożliwiałaby w przyszłości dostosowanie do nowych regulacji, tym bardziej zakazano działania składowisk, w stosunku, do których ustalono, iż nigdy nie osiągną standardu wymaganego ustawą o odpadach (art. 33 ust. 6 w zw. z art. 33 ust. 3 a contrario ustawy wprowadzającej). Wyjątki od tej zasady wymieniono w sposób enumeratywny, co oznacza, że nie mogą być rozszerzane. W dwóch tylko, dość szczególnych przypadkach zezwolono (także i tym razem warunkowo oraz czasowo) na działanie po 31 grudnia 2005 r. składowisk niespełniających wymogów ustawy o odpadach.
Wyjątki te zachodzą gdy: 1) dłuższy okres dostosowawczy podyktowany jest koniecznością uzyskania nowego pozwolenia na budowę, co z istoty procesu inwestycyjnego, jest działaniem niezwykle czasochłonnym (art. 33 ust. 4 ustawy wprowadzającej) oraz 2) po zakończeniu procesu dostosowawczego okazało się, że działające po 31 grudnia 2005 r. składowisko, wbrew pierwotnym oczekiwaniom, nie osiągnięto standardu podyktowanego ustawą o odpadach (art. 33 ust. 5 ustawy wprowadzającej).
Jak wykazano dotychczas, termin określony datą 31 grudnia 2005 r. jest terminem maksymalnym; określa dopuszczalny przez prawo, możliwie najpóźniejszy dzień funkcjonowania składowiska niespełniającego wymogów ustawy o odpadach. Nie oznacza to, że organ wydający decyzję o zamknięciu składowiska na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy wprowadzającej mógł wskazać wyłącznie tę datę. Przeciwnie, w pewnych – wyraźnie wskazanych przepisem okolicznościach – mógł ustalić także inny dzień zamknięcia składowiska, przypadający pomiędzy datą orzekania a ostatnim dniem dopuszczalnego działania składowiska niespełniającego nowych wymogów (31 grudnia 2005 r.), dodatkowo skracając tym samym okres działania składowiska. Dyrektywy wyboru dnia zamknięcia (daty upływu terminu działania) składowiska niespełniającego wymogów i nierokującego nadziei na dostosowanie do nowych warunków reguluje art. 33 ust. 8 ustawy wprowadzającej.
Zgodnie z tym przepisem w decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 6 ustawy wprowadzającej określa się termin wstrzymania działalności, uwzględniając potrzebę bezpiecznego dla środowiska jej zakończenia. Organ wydający decyzję o zamknięciu składowiska odpadów na podstawie art. 33 ust. 6 ustawy wprowadzającej miał obowiązek umożliwić działanie składowisku nieodpowiadającemu wymogom ustawy o odpadach aż do dnia 31 grudnia 2005 r., chyba że wykazał, iż wcześniejsze zakończenie działalności składowiska podyktowane jest względami ochrony środowiska.
W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu R. z dnia [...],, nr [...], nie ustalono jakiegokolwiek zagrożenia środowiska, którego przyczyną mogłoby być działanie dotychczasowego składowiska w Derewicznej aż do dnia 31 grudnia 2005 r. Oznacza to, że przepis art. 33 ust. 6 w zw. z art. 33 ust. 3 a contrario ustawy wprowadzającej, w części wskazującej termin zakończenia działalności składowiska odpadów jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Decyzja Starosty w części określającej datę zamknięcia składowiska jest decyzją związaną. Sam zaś termin zamknięcia składowiska – terminem prawa materialnego. Termin ten stanowi istotny, konstrukcyjny element regulacji zapobiegającej działaniu po dniu 31 grudnia 2005 r. składowisk, które nie spełniają rygorystycznych wymogów ustawy o odpadach i równocześnie nie rokują szans na dostosowanie do tych wymogów w przyszłości. Decyzja o zamknięciu składowiska z dniem 31 grudnia 2005 r. tylko deklaruje, potwierdza, skutek przewidziany przepisem prawa dla składowisk, które nie spełniały nowych warunków funkcjonowania pod rządami ustawy o odpadach.
Przytoczone przepisy określające charakter terminu zamknięcia składowiska są "przepisami sprzeciwiającymi się" zmianie ostatecznej decyzji ustalającej termin zamknięcia składowiska na datę inną niż 31 grudnia 2005 r., w rozumieniu art. 155 k.p.a.
Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.