Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A. i A. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w przedmiocie rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 kpa) inicjuje postępowanie zmierzające do wydania decyzji (art. 158 § 1 kpa). Gdy wniosek taki dotyczy postanowienia, postępowanie z art. 156-159 kpa prowadzi się tylko wtedy, gdy przysługuje na nie zażalenie (art. 126 kpa).
Skarżący domagali się natomiast uznania bezczynności organu w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia, od którego zażalenie nie przysługuje. Organ nie mógł zatem w stosunku do takiego postanowienia prowadzić postępowania z art. 156-159 kpa. Wniosek skarżących nie prowadził zatem do wydania żadnego z aktów, o jakich mowa w art. 3 § 3 pkt 1-4a Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., a w konsekwencji bezczynność organu nie podlegała zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 149 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uczynienie przedmiotem rozpoznania legalności w istocie innej sprawy administracyjnej - zbędne przeprowadzenie kontroli postanowienia z dnia 2 czerwca 2008 r. zamiast skoncentrowanie się na rozpoznaniu bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu w załatwieniu sprawy - stwierdzenia nieważności w/w postanowienia, art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne odrzucenie skargi, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez wadliwa ocenę, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż SKO miało obowiązek załatwić żądanie skarżących, nawet jeśli postanowienie z dnia 2 czerwca 2008 r. było orzeczeniem, od którego nie przysługuje zażalenie, art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżących, bez stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. O ile nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., to wskazywany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy uznać za słuszne.
Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje na wniosek lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa) z zastosowaniem art. 61 kpa, a zatem brak podstaw do wydawania postanowienia w tym przedmiocie. Postanowienie takie nie ma oparcia w przepisach prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu postanowieniem z dnia 2 czerwca 2008 r. wszczęło postępowanie w celu zbadania, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek należy zgodzić się z przytoczonym w skardze kasacyjnej poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartym w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. II SAB/Po 29/08, iż jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy niezaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania, to powinien być on załatwiony aktem administracyjnym odmawiającym wszczęcia takiego postępowania; to zauważyć należy, że mamy w tym przypadku do czynienia z postanowieniem, które nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a zatem trudno w ogóle mówić o środkach odwoławczych służących od tego postanowienia.
W takiej sytuacji, wskutek rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia, jeżeli organ uzna, że są ku temu przesłanki, powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stosownie do przepisu art. 157 § 3 w związku z art. 126 kpa, przy czym należy zwrócić uwagę, że w przepisie tym jest pomyłka legislacyjna w odesłaniu do art. 157 § 1, podczas gdy powinno być odesłanie do § 3 tego przepisu (por. komentarz do art. 157 w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 8, Warszawa 2006, s. 759.). Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie wydało postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 2 czerwca 2008 r., to należało uznać, że skarga na bezczynność organu w tym zakresie jest dopuszczalna.
Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji otwiera drogę weryfikacji tego rozstrzygnięcia na drodze sądowej, tymczasem brak jakiejkolwiek reakcji organu powoduje, że pozostaje on w bezczynności. Strona może bowiem domagać się stwierdzenia nieważności wszelkich decyzji i postanowień wydawanych w toku postępowania (art. 157 § 2 oraz art. 126 kpa), natomiast do organu należy weryfikacja tych żądań poprzez wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania - art. 157 § 3 k.p.a. W związku z powyższym należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu miało obowiązek załatwić żądanie skarżących zawarte w podaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r. za słuszny, a tym samym uzasadniony staje się zarzut naruszenia 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z uchwalą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Jeżeli jednak w następstwie ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji uwzględni skargę, to nie ma przeszkód, aby na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzić na rzecz skarżącego wszystkie koszty postępowania, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skarga kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, zaliczających się do poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.