Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1820/11 oddalił skargę M. B. i Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że objętą wnioskiem decyzją Wojewoda Koniński utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z [...] listopada 1997 r. nakazującą M. B. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce [...] w miejscowości G. Decyzja Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który wyrokiem wydanym dnia 8 października 1998 r. w sprawie o sygn. II SA/PO 235/98 oddalił skargę M. B. na ww. decyzję. Organ podniósł, że w przypadku oddalenia przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie, niedopuszczalnym jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia i podważanie ustaleń dokonanych przez sąd.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo odmówił kontrolowanym postanowieniem wszczęcia postępowania nadzorczego, skoro decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. były oceniane pod względem legalności w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem NSA z 8 października 1998 r., oddalającym skargę M. B. Trafnie więc organ nadzoru przyjął, że w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego – zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), wiąże ono nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.
Ponadto, oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 517/00, LEX nr 51228). Nie ma przy tym znaczenia, czy prawomocny wyrok wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny, czy Naczelny Sąd Administracyjny. Z przytoczonych powyżej przyczyn, wszystkie zarzuty skargi są chybione, w tym także zarzut, że organ nie prowadził merytorycznego postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji.
Przywołując w tym miejscu uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w ocenie sądu, organ prawidłowo uznał, (po dokonaniu analizy wniosku w świetle ustaleń i oceny dokonanych w wyroku NSA z 8 października 1998 r.), że występuje w niniejszej sprawie (z uwagi na wydany wyrok NSA) przeszkoda przedmiotowa czyniąca rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym i słusznie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.
Od powyższego wyroku M. B. i Z. B. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ administracyjny, jak i sąd zawsze jest związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego podczas, gdy związanie to dotyczy jedynie zakresu w jakim sąd wówczas sprawę rozpoznawał - jeśli z wyroku i uzasadnienia nie wynika, że sąd poddawał analizie określony problem prawny, to nie można zakładać, iż takiej oceny dokonywał;
- - art. 170 i 171 p.p.s.a. poprzez nietrafne ich zastosowanie w sytuacji, gdy zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były wskazywane w skardze, ani rozpoznawane z urzędu przez NSA OZ w Poznaniu, a więc brak jest podstaw do przyjęcia, iż ocena prawna tam dokonana jest wiążąca, ponieważ w tym zakresie jej w ogóle nie było;
- - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem rozstrzygnięcia NSA OZ w Poznaniu, a zatem ten prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie jest przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania, co powoduje, iż istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – M. B. i Z. B. oparli skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie art. 153, 170, 171 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z [...] listopada 1997 r. nakazującej M. B. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce [...] w miejscowości G. W ocenie organu, okoliczność, że decyzja Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 8 października 1998 r. oddalił skargę M. B., czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia.
W przywołanej w wyroku Sądu I instancji uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".
W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo odmówił kontrolowanym postanowieniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, skoro decyzja organu I instancji i utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. były oceniane pod względem legalności w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem NSA z 8 października 1998 r., oddalającym skargę M. B. W wyroku z dnia 8 października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca M. B., co prawda dysponowała pozwoleniem na budowę, jednakże wybudowała obiekt budowlany w innym miejscu i o powierzchni ponad trzykrotnie większej niż przewidziana w pozwoleniu, zatem zrealizowała obiekt budowlany zupełnie inny niż określony w posiadanej decyzji.
W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie przyjęto w kontrolowanej decyzji, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego określone w przepisie art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przy czym, jak podkreślił Sąd, nie było podstaw do rozważania możliwości zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ponieważ budynek został wybudowany w strefie ochronnej jeziora.
Powyższe wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 1998 r., dokonał oceny legalności decyzji Wojewody Konińskiego z [...] stycznia 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z [...] listopada 1997 r. nakazującej M. B. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce [...] w miejscowości G. – uznając, że jest ona zgodna z prawem. Trafnie więc uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że tym samym uniemożliwia to prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji, co skutkowało wydaniem postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego należało uznać za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.