Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 310/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 2015 r. i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Powyższy wyrok zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta G. decyzją z [...] sierpnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Z. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej oraz przebudową przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w G. na działce nr [...] i [...], przy czym projekt budowlany przewidywał także przebudowę garażu usytuowanego na granicy z działką nr [...] przy ul. [...], stanowiącą własność skarżącej, polegającą na dobudowaniu części podziemnej garażu wzdłuż granicy z działką przy ul. [...].
Decyzja ta została wydana bez udziału skarżącej, która pismem z 24 września 2014 r. wniosła o wznowienie postępowania, podnosząc, że powinna być stroną postępowania w tej sprawie.
Prezydent Miasta G. postanowieniem z [...] listopada 2014 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z [...] stycznia 2015 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2014 r. Organ uznał, że nie zaszła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji i Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta G., stwierdzając, że decyzja tego organu z [...] sierpnia 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na to, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony i jednocześnie odmówił jej uchylenia z tego względu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W skardze skarżąca podniosła, że zrealizowane na działce przy ul. [...] roboty budowlane są niezgodne z przedstawionym projektem w zakresie przebudowy garażu. Wskazała, że poprzednio istniejący na działce garaż został całkowicie rozebrany, a na jego miejscu wybudowano nowy garaż, który jest o wiele wyższy i dłuższy od poprzedniego. Skarżąca zaprzeczyła jednocześnie jakoby na granicy z nieruchomością inwestora istniał uwidoczniony w dokumentacji projektowej mur oporowy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 2015 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo uznał, że skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. Przyznając skarżącej status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i podejmując rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. nie rozpoznał jednak na nowo sprawy administracyjnej w pełnym zakresie z udziałem skarżącej i nie wykazał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Sąd podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ ponownie rozpoznając sprawę ograniczył się wyłącznie do analizy prawidłowości rysunków projektu (rysunku 7A i rysunku 3) z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tymczasem skarżąca, jak wynika z twierdzeń odwołania, podnosiła, że w projekcie budowlanym na granicy działki na całej jej długości wyrysowany jest mur oporowy, którego w rzeczywistości nie ma. Wskazywała przy tym, że nie ma go też w wyrysach geodezyjnych. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że przedmiotem zarzutów skarżącej nie było to, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany w zakresie projektu zagospodarowania terenu spełnia warunki techniczno – budowlane, ale to że projekt ten nie jest zgodny ani z rzeczywistym zagospodarowaniem terenu, ani z dokumentacją znajdującą się w ewidencji gruntów, na podstawie której winien być opracowany.
Organ powinien dokładnie wyjaśnić na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej został opracowany projekt, czy była ona zgodna z przepisami rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno – kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także ustalić w jaki sposób został przyjęty w dokumentacji poziom terenu.
Sąd pierwszej instancji podniósł także, że skarżąca zwracała uwagę na nieprawidłowości związane z ustaleniem w projekcie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych, zaś z treści decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy tę kwestię analizował. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ nie wyjaśnił i nie zbadał sprawy w kontekście właściwych przepisów Prawa budowlanego, nie wyjaśnił nawet czy przedmiotowy projekt pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy czy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i który z tych aktów był w ogóle podstawą opracowania i zatwierdzenia projektu. Wszystkie te okoliczności powinny być, w ocenie Sądu, poddane badaniu w postępowaniu po wznowieniu postępowania i powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., a w konsekwencji organ naruszył również art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., nie wykazując jednoznacznie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. Z. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, iż skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania sądowego, w tym również kosztów z tytułu zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] stycznia 2015 r. zawierały wszystkie niezbędne elementy przewidziane przepisami prawa. Z decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. wynika wprost, że projekt budowlany inwestycji został wykonany przez osoby uprawnione, spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Powyższe świadczy o tym, że decyzja o warunkach zabudowy była podstawą opracowania i zatwierdzenia projektu.
Ponadto wynika z tego również, że projekt budowlany sporządzono w sposób zgodny z przepisami prawa określonymi w powołanym rozporządzeniu, w tym również w oparciu o dokumenty dostępne w ewidencji gruntów. Zaznaczono, że wprawdzie nie wynika to wprost z zaskarżonej decyzji Wojewody [...], ale wynika wprost z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, która została utrzymana nią w mocy i z treści której wynikają powyższe ustalenia i twierdzenia. W odniesieniu do zarzutów skarżącej, dotyczących prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego (fałszowania dokumentacji projektowej, ustalenia poziomu terenu, miejsc parkingowych) podniesiono, że Wojewoda [...] poprzestał na "utrzymaniu w mocy" decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżąca podnosząc zarzuty dotyczące projektu budowlanego poprzestała tylko i wyłącznie na swoich twierdzeniach, nie składając w tym zakresie żadnych dokumentów ani nie zgłaszając innych wniosków dowodowych na potwierdzenie swoich oświadczeń.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na niewłaściwym ich zastosowaniu i przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz nie wykazał, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, jest niezasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania mającego na celu ponowne rozpoznanie sprawy. Istota rozstrzygnięcia wydawanego w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób wolny od wady, która była podstawą wznowienia, czyli np. tak jak w rozpoznawanej sprawie z udziałem skarżącej.
Takie rozpoznanie powinno obejmować wszystkie okoliczności, które są istotne w sprawie. Wyrazem rozpoznania sprawy w takim pełnym zakresie powinno być uzasadnienie decyzji, zawierające istotne ustalenia faktyczne, sposób dojścia do tych ustaleń oraz wyjaśnienie podstawy prawnej. Mając to na uwadze zwrócić należy uwagę, że w skardze kasacyjnej przyznaje się, że zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja tych wymogów nie spełnia. Stwierdza się bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "(w)prawdzie powyższe [to znaczy, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z prawem] nie wynika wprost z uchylonej decyzji Wojewody [...], ale powyższe wynika wprost z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, tj. z decyzji z dnia [...].08.2014 roku". Oznacza to, że zdaniem skarżącego kasacyjnie wystarczające jest, iż zgodność z prawem projektu budowlanego wynika z decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. Takie stanowisko nie jest jednak zasadne.
Decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] sierpnia 2014 r. została bowiem wydana w wadliwym, bo prowadzonym bez udziału skarżącej, postępowaniu i z tego powodu nie może być podstawą oceny zgodności z prawem projektu budowlanego. Konieczne jest, aby właściwy organ po wznowieniu postępowania administracyjnego samodzielnie ocenił tę okoliczność. Samodzielna i niezależna od dotychczasowej decyzji ocena wszystkich istotnych okoliczności sprawy po wznowieniu postępowania jest konieczna także z tego powodu, że po wznowieniu postępowania organ administracji orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejących w chwili wydawania nowej decyzji, a nie decyzji dotychczasowej.
Tym samym trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy nie wyjaśnił właściwie sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. W związku z tym nie jest zasadna druga podstawa kasacyjna, która zawiera zarzut naruszenia powołanych przepisów.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy.
W tym stanie rzeczy NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.