Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 538/17, oddalił skargę B. D. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (organ odwoławczy) z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
- I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Pismem z dnia [..]r. skierowanym do Burmistrza Miasta Pyskowice (organ I instancji) skarżący wniósł o zobowiązanie A. i P. S. (uczestnicy), właścicieli nieruchomości w P. przy ul. [..], do zaniechania dotychczasowych działań powodujących zalewanie wodami opadowymi niżej położonej posesji skarżącego i Z. D.. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że działaniami powodującymi zalewanie wodami opadowymi posesji są nieprawidłowości w wykonanym systemie odwodnienia, przez co doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W związku z ww. wnioskiem organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie nakazania właścicielom nieruchomości przy ul. Romualda Traugutta 62A przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.).
Decyzją z dnia [..] r. nr [..] organ I instancji, działając na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w., po ponownym (poprzednia decyzja została uchylona przez organ odwoławczy) rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił nakazania uczestnikom przywrócenia na działce nr [..], stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr [..], należącej do skarżącego i Z. D..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W szczególności skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. poprzez nieuzasadnione ich niezastosowanie i błędne ustalenie, że właściciele działki nr [..] nie doprowadzili do zmiany stanu wody na gruncie.
Decyzją z dnia [..] r. nr [..] organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył i obszernie omówił art. 29 ust. 1 u.p.w., wskazując następnie, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na nieruchomości stanowiącej własność uczestników nie dokonano zmiany stanu wody na gruncie, która skutkowałaby zaistnieniem szkody na sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i Z. D.. W konsekwencji po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz po rozważeniu stanu prawnego i faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać utrzymana w mocy. Wadliwości poprzednio prowadzonego postępowania zostały bowiem wyeliminowane, a zarzuty podniesione w złożonym odwołaniu nie znajdują odzwierciedlenia w przeprowadzonym ponownie postępowaniu przez organ I instancji i w treści zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził oględziny terenu, przesłuchał świadków i zasięgnął opinii specjalistycznych sporządzonych przez biegłych. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ wywiódł, że na nieruchomości stanowiącej własność uczestników (na której posadowiono dom jednorodzinny z garażem oraz garaż wolnostojący) nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie, ani poprzez zwiększony spływ wód powierzchniowych, ani też przez zwiększony spływ gruntowy, ponieważ został wybudowany drenaż opaskowy, a wody opadowe zostały skierowane do skrzynek Wavin. Opinie biegłych jednoznacznie stwierdziły niekorzystny układ stosunków wodnych na terenie, na którym znajdują się nieruchomości położone przy ul. [..]. Teren ten jest słabo odwadniany, ponieważ na skutek budowy geologicznej tego obszaru, wody opadowe mogą spływać po powierzchni terenu albo wsiąkać do bardzo płytko zalegającej warstwy piasku i rozprowadzić się w obrębie tych piasków.
Z uwagi jednak na ich budowę, wydajność odpływu za pomocą piasków jest ograniczona, a dodatkowo niekorzystny układ terenu w postaci jego małego nachylenia powoduje, że nie ma większych możliwości spływu tych wód. W materiale dowodowym podkreślono także, że obszar ten już w przeszłości był podmokły, lub bardzo podatny na podmakanie i przed II Wojną Światową został zmeliorowany w ten sposób, że wody z systemu drenażowego były odprowadzane do doliny przebiegającej na północ od przedmiotowych nieruchomości. Organ odwoławczy podał, że skarżący i Z. D. wskazali, iż stanowiąca ich własność nieruchomość jest podtapiana od czasu, gdy uczestnik P. S. wybudował w 2009 r. dom jednorodzinny z garażem oraz garaż wolnostojący bez właściwych rozwiązań w zakresie gospodarki wodno- ściekowej. Ze złożonych jednak zeznań przez zawezwanych w toku postępowania świadków wynika, że zalewania nieruchomości miały miejsce również przed 2009 r. Jednocześnie - opierając się na opinii dr hab. inż.
B. R., biegłego sądowego w zakresie hydrologii i hydrogeologii - organ I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w zleconej przez skarżącego opinii prywatnej, przedstawionej przez dr hab. inż. J. P., który stwierdził, że to zabudowa nieruchomości przy ul. [..] stanowiła przyczynę podtapiania nieruchomości stanowiącej własność skarżącego i Z. D. W pozostałych opiniach wskazano bowiem jednoznacznie, że przyczyną podtapiania piwnicy domu stanowiącego własność skarżącego i Z. D. są niekorzystne hydrologiczne warunki naturalne, obejmujące zarówno położenie nieruchomości (w dolnej części stoku), budowa geologiczna przedmiotowego terenu (zbudowanego przede wszystkim z nieprzepuszczalnych glin, z płytką warstwą piasku), co uniemożliwia wsiąkanie wód w podłoże. Organ odwoławczy wskazał, że z opinii biegłych wynika także, iż dla rozwiązania przedmiotowego problemu zalewania nieruchomości celowe byłoby skierowanie wód opadowych do rowu przebiegającego przy ulicy; proponowane rozwiązanie sprowadza się do pogłębienia tego rowu i pozbawienia go szczelnego dna, gdyż jego zadaniem byłoby drenowanie płytkich wód podziemnych.
Zaproponowano także wykorzystanie zamiast rowu, rur perforowanych w obsypce żwirowej, mających możliwość zbierania wód na całej długości ich przebiegu. Rów lub rury drenarskie powinny posiadać stosowny spadek i grawitacyjnie odprowadzać wody na północ od rowu przebiegającego na północ od posesji będących przedmiotem postępowania. Natomiast do rur tych lub rowu odpływowego powinny być odprowadzane wody opadowe z dachów wszystkich budynków na nieruchomościach przy ul. [..] oraz wyżej położonych. Powinna także zostać zapewniona możliwość wprowadzania wód z systemów drenarskich z innych nieruchomości. Zasadne byłoby także wprowadzenie drenażu wzdłuż granicy nieruchomości położonych przy ul. [..]. Organ odwoławczy przedstawione ustalenia organu I instancji podzielił, jak również wywiedzione z nich przez organ I instancji wnioski.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że kwestie związane z toczącym się przed Wojewodą Śląskim postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany budynku wybudowanego przez uczestnika P. S. i udzielającej mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie mogą mieć znaczenia dowodowego w sprawie rozpatrywanej w oparciu o art. 29 u.p.w.
Pismem z dnia 17 maja 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zobowiązanie organu I instancji do wydania w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania akt sprawy decyzji nakazującej uczestnikom przywrócenia na działce nr [..]stanu poprzedniego lub wykonania odpowiednich urządzeń zapobiegających szkodom na sąsiedniej działce nr [..]należącej do skarżącego i Z. D. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,
- 2) naruszenie art. 29 ust. 1 i ust. 3 u.p.w. oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), poprzez nieuzasadnione ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował powyższe zarzuty wskazując m. in., że ukształtowanie terenu na sąsiadujących nieruchomościach jest tego rodzaju, iż teren opada w kierunku północno - zachodnim, to jest od nieruchomości uczestników w kierunku jego nieruchomości. Wywodzony z tej ostatniej okoliczności wniosek, że po wybudowaniu na działce nr [..] budynku mieszkalnego kierunek spływu wód opadowych nie uległ zmianie, w ocenie skarżącego z całą pewnością nie jest wystarczający dla uzasadnienia tezy o braku zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu dyspozycji art. 29 u.p.w.
Zdaniem skarżącego następujące działania miały wpływ na zmianę stanu wody na gruncie: 1) w 2007 r. został wykonany wykop w okolicach północnej granicy działki nr [..], na wysokości lipy znajdującej się po drugiej stronie granicy, z czym wiązało się uszkodzenie korzeni ponad 80- letniego drzewa. Po wykonaniu wykopu wprowadzono doń przewód, którym odprowadzana była woda opadowa spływająca z dachu budynku jednorodzinnego po jego wzniesieniu przez uczestników. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji dostrzegł i odnotował fakt wykonania wykopu oraz sygnalizowaną przez skarżącego okoliczność przyspieszonego spływania wody opadowej na działkę nr [..], poprzez korytarze drążone przez korzenie drzewa, natomiast nie dostrzegł, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego ingerencji właściciela działki nr [..] twierdząc, iż korytarze zostały naturalnie stworzone przez korzenie drzewa. Żaden z biegłych w sporządzonych opiniach nie odniósł się do kwestii przyspieszonego spływu wód opadowych korytarzami wydrążonymi w gruncie przez korzenie lip;
2) wybudowanie na działce nr [..] obiektu kubaturowego - domu jednorodzinnego z garażem oraz garażu wolnostojącego bez uprzedniego uzbrojenia terenu, wbrew wymogowi wynikającemu z § 20 pkt 4 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dzielnicy Pyskowice - Południe przyjętego uchwałą nr XLIII/405/97 Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 25 listopada 1997 r. obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w okresie, w jakim budynek na działce nr [..]był budowany.
Zdaniem skarżącego istotny w sprawie jest fakt, iż żaden z powołanych biegłych z zakresu hydrologii nie potrafił udzielić w swoich opiniach odpowiedzi na pytanie, z jakich przyczyn, od 2013 r., woda zaczęła pojawiać się na działce [..] pod wyłożonym kostką brukową dojazdem do domu, w sytuacji, gdy wcześniej się tam nie pojawiała. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi również o wadliwości rozstrzygnięcia i braku podołania przez organ odwoławczy obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 23 września 2017 r. uczestnik P. S. oświadczył, że wbrew twierdzeniom skarżącego nigdy nie zakopał żadnej rury na wysokości lipy i wyraża zgodę na stosowną kontrolę.
Wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 538/17, Sąd I instancji oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Sąd I instancji wyjaśnił, że analiza przytoczonego przepisu prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby zatem niedopuszczalne. W konsekwencji, jak słusznie zdaniem Sądu wskazał organ odwoławczy, regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą.
Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji powołał biegłych, celem sporządzenia opinii określającej czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy w wyniku stwierdzonych zmian zaistniały szkody na gruntach sąsiednich. Sąd I instancji wskazał, że skarżący w swym wniosku podniósł, że system odwodnienia działki uczestników jest nieprawidłowy, a wykonane urządzenia nie zabezpieczają niżej położonej działki przed zalewaniem. Ponadto skarżący stwierdził, że działka została zabudowana niezgodnie z miejscowym planem przestrzennym, a powierzchnia zabudowy jest większa niż 40 %, o którym mowa w miejscowym planie.
Z kolei uczestnik P. S. wskazał, że w ciągu ulicy brak jest kanalizacji deszczowej, a w związku z tym jego sposób zagospodarowania wody deszczowej — rozprowadzanie wody po gruncie - jest zgodny z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Ponadto uczestnik zarzucił, że skarżący jeszcze przed wybudowaniem przez niego domu, miał wodę w swojej piwnicy, co potwierdza "zagłębienie na wodę w podłodze w piwnicy i sąsiedzi". Ponadto wskazał, że także inni sąsiedzi w przypadku obfitych deszczów mają wodę w piwnicach. W dalszym toku postępowania uczestnik wskazał, że według jego wiedzy woda w piwnicy sąsiada jest spowodowana pogłębianiem piwnicy i ukryciem drenu w podłodze. W toku postępowania organ I instancji pozyskał opinie biegłego inż. S. B., poprzedzoną oględzinami nieruchomości oraz wykonaniem odwiertów kontrolnych na terenie każdej z działek i specjalistycznymi obliczeniami kontrolnymi, a także opinię dr hab. inż.
B. R. i mgr K. K.. Skarżący przedłożył nadto prywatną opinię prof. dr hab. J. P.. Sąd I instancji podzielił przekonanie obydwu orzekających w sprawie organów, że opinie biegłych S. B., Kazimierza Kisiela i Bartłomieja Rzońcy są rzetelne, oparte o specjalistyczne analizy i wyliczenia, spójne w zakresie oceny, że uczestnicy swoimi działaniami dotyczącymi eliminacji (utylizacji) wód opadowych z połaci wybudowanego domu, nie doprowadzili do zmiany stanu wód na gruncie swojej działki. Podsumowujące wnioski biegłych, że działania uczestników nie zakłóciły naturalnego spływu wody na gruncie; stan ten pozostał bez zmian, a ponieważ był i jest to stan niekorzystny dla posesji skarżącego i Z. D. znajdującej się na kierunku spływu wód powierzchniowych i podpowierzchniowych z całej okolicy (najniżej położona nieruchomość), to stan ten mogą poprawić wyłącznie inne, nie związane z robotami na działce uczestników działania, które biegli zaproponowali.
W zakresie zarzutu, że wody deszczowe zgromadzone w skrzynkach Wavin napierają na budynek skarżącego za pośrednictwem lamin piasku, biegli zgodnie wypowiedzieli się, że choć istotnie wody deszczowe za pośrednictwem skrzynek Wavin są infiltrowane do gruntu, to jednak powoduje to zwiększenie wód gruntowych na sąsiedniej nieruchomości w stopniu bardzo niewielkim, bez istotnego wpływu na nieruchomość skarżącego. W czasie zabudowy nie zmieniono nadto ukształtowania powierzchni działki, ani warunków przyrodniczych czy hydrologicznych. Biegli zgodnie wykluczyli też, by podtopienia w piwnicy budynku należącym do skarżącego zostały wywołane skierowaniem wód opadowych do wykonanego drenażu opaskowego, a następnie do umieszczonych w ziemi skrzynek rozsączających.
Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do sprawy drenów organ I instancji ustalił, iż na terenie działki nr [..] nie stwierdzono występowania drenów (melioracji) odwadniających teren. Z relacji świadków, opartej na przekazach od starszych osób, oraz z wiedzy biegłego Kazimierza Kisiela wynika, że przed wojną tereny okolicznych pól były zmeliorowane, lecz dreny przebiegały w odległości ok. 20 metrów jeden od drugiego. Stara zabudowa mieszkaniowa ul. [..]pochodzi z lat trzydziestych ubiegłego wieku. Pomiędzy budynkami oznaczonymi numerami porządkowymi [..], które pod posadzką posiadały dren odwadniający, nie występowało pole orne, lecz ogród i sad.
Zatem jest prawdopodobne, że ten obszar nie został zdrenowany tym bardziej, że ogród i sad były częścią zabudowanej nieruchomości należącej poprzednio do rodziny świadka K. B., który następnie sprzedał je uczestnikom. W ocenie Sądu trafnie zatem organy przyjęły w związku z tym za prawdziwe zeznanie uczestnika P. S., że w czasie budowy domu nie natknął się na dreny, gdyż zgodne są one z wyjaśnieniami biegłego K. K. oraz opisywaną przez świadków przedwojenną zabudową działek. Również przesłuchani przez organ I instancji świadkowie ([..]) wskazywali, że woda w piwnicach jest powszechnym problemem od lat (B. P. wiązała ten fakt z budową osiedla spółdzielczego), D. K. wskazał nadto, że skarżący już 8 lat temu uskarżał się na wodę w piwnicy, a było to przed robotami na działce uczestników. Już zresztą w 2003 r. skarżący w kierowanym do Urzędu Miasta w Pyskowicach piśmie uskarżał się na uszkodzenia ścian oraz konsekwencje braku odwodnienia ulicy.
Za słuszne Sąd I instancji uznał też, iż organy nie uznały za równoważną wyżej wymienionym opiniom biegłych prywatnej opinii prof. J. P., wyrażającej poglądy przeciwstawne, albowiem autor opinii, jak sam oświadczył, nie dysponował wiedzą o możliwości występowania drenów pod budynkami, nie wchodził do piwnicy, lecz oparł się na ustaleniach dotyczących konfiguracji terenu i informacji o pojawieniu się wody w piwnicy. Skoro zatem uczestnicy nie spowodowali zmiany stosunków wodnych, ani przez zwiększony spływ wód powierzchniowych, ani przez zwiększony spływ gruntowy w związku z wybudowaniem drenażu opaskowego i skierowaniem wód opadowych do skrzynek Wavin, to zdaniem Sądu brak wystąpienia przesłanki spowodowania zmiany stanu wody na gruncie obligował organ do odmowy nakazania uczestnikom przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce należącej do skarżącego i Z. D..
Zdaniem Sądu materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący, wbrew twierdzeniom skargi w pełni odpowiadając wymogom art. 7, 77 i 80 k.p.a., a stronie skarżącej zapewniono gwarantowany prawem udział w postępowaniu. Wydane przez organy decyzje są należycie, nader obszernie i szczegółowo, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnione, zawierając zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się także obszernie do zarzutów odwołania.
- II. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.w. polegające na ich błędnej wykładni;
- 2. przepisów postępowania w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na odmowie usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w sytuacji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumentację mającą wspierać zajęte stanowisko.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2018 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie "dodatkowych wyjaśnień w sprawie", załączając odpisy stosownych dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych zarzutów naruszenia prawa stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd kasacyjny zwraca uwagę pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na nieprawidłowe (zbyt ogólne) sformułowanie podstaw kasacyjnych. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) powinno obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów oraz podanie ogólnego (abstrakcyjnego) sposobu naruszenia tych przepisów (art. 174 p.p.s.a.), lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Wymóg ten jest szczególnie istotny w odniesieniu do podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w zakresie, w jakim skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w istocie przez błędną ocenę legalności ich wykładni lub zastosowania). W takim przypadku nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 lub art. 107 § 3 k.p.a. bez powiązania – w opisie samej podstawy – tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnym w stanie sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji.
Podobnie nie jest wystarczające wskazanie, że określony przepis prawa materialnego (w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne) został naruszony przez "błędną wykładnię". Zadaniem podmiotu sporządzającego skargę kasacyjną jest bowiem wyraźne wskazanie sposobu i treści nieprawidłowej interpretacji danej regulacji oraz podanie, jaką – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – interpretacja ta powinna mieć postać. Nie jest także dopuszczalne uzupełnianie podstaw kasacyjnych w części skargi kasacyjnej przeznaczonej na zamieszczenie ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw jest odrębnym elementem skargi kasacyjnej, które ma zawierać argumentację przemawiającą – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – za prawidłowością stanowiska zajętego w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Niezależnie od wskazanych wyżej braków Naczelny Sąd Administracyjny postanowił przeprowadzić ocenę merytoryczną wadliwe sformułowanych podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a., rekonstruując ich pełną treść z uwzględnieniem uzasadnienia skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny poucza jednak pełnomocnika procesowego o obowiązku prawidłowego przytaczania podstaw kasacyjnych przez ich pełną konkretyzację.
Uwzględniając powyższe uwagi, w niniejszej sprawie stwierdzono, że ogólny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z "art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a." w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. przez "odmowę usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w sytuacji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego" oraz równie nieskonkretyzowany zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (u.p.w. 2001) przez "ich błędną wykładnię" nie zasługują na uwzględnienie. Jakkolwiek pełnomocnik procesowy częściowo błędnie wskazał wzorzec kontroli w zakresie art. 145 § 1 p.p.s.a., podejmując na rozprawie spóźnioną (zob. art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.) próbę jego skorygowania (przez zastąpienie pkt. 2 art. 145 § 1 p.p.s.a. inną podjednostką: pkt. 1 lit. a i c), to jednak ostatecznie Sąd kasacyjny – wyjątkowo – dokonał kontroli w zakresie odpowiadającym potrzebom ochrony prawnej strony skarżącej kasacyjnie.
Odnosząc się do zasadniczych twierdzeń i ocen strony skarżącej kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, co następuje.
Po pierwsze – co nie zostało zauważone przez organy obydwu instancji, Sąd Wojewódzki oraz stronę skarżącą kasacyjnie – w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby doszło do szkodliwie oddziałującej na działkę skarżącego zmiany stanu wody na gruncie. Jeżeli można stwierdzić określone modyfikacje w zakresie stosunków wodnych na spornym obszarze (działek nr [..]), to dotyczą one określonych zmian pod powierzchnią gruntu, co – verba legis – nie stanowi podstawy do wydania orzeczenia nakazującego przywrócenie stanu poprzedniego na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (zob. art. 29 ust. 3 u.p.w. 2001 oraz – aktualnie obowiązujący – art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne). Takie ujęcie hipotezy powyższej regulacji koresponduje z treścią art. 29 ust. 1 u.p.w. 2001 (aktualnie art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne), które zakazują dokonywania zmian "stanu wody na gruncie" (w tym zmian kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, kierunku odpływu wody ze źródeł oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie).
Jak wynika z akt sprawy, właściciele działki nr [..] po zakończeniu (w 2009 r.) budowy budynku nr [..], zachowując nakazy wynikające z art. 29 ust. 1 u.p.w. 2001 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), zastosowali rozwiązania techniczne, które zachowują naturalny (istniejący przed zabudową) stan wody na gruncie oraz likwidują hydrologiczne oddziaływanie powstałego budynku na grunty sąsiednie (w tym na działkę nr [..]). Biegły hydrolog i hydrogeolog (B. Rzonca) w ostatniej złożonej w sprawie i niepodważonej opinii specjalistycznej z dnia 9 lipca 2015 r. wyraźnie stwierdził, że budowa domu nr [..] oraz zastosowane urządzenia i mechanizmy redukcji prędkości spływu powierzchniowego z działki nr [..] na działkę nr [..] (zgodnie z północnym kierunkiem spływu wód) nie spowodowały zmiany stanu wód na gruncie sąsiednim.
Wody opadowe z powierzchni utwardzonych na działce nr [..] (przede wszystkim z dachu budynku) były odprowadzane najpierw z rynien (rur spustowych) do systemu drenażu opaskowego wokół domu, a następnie – w ramach nowego systemu utylizacji wód opadowych – do dołów chłonnych ze skrzynkami rozsączającymi wodę. Zarówno pierwsze, jak i drugie rozwiązanie spowodowały zachowanie naturalnej sytuacji geologicznej i hydrologicznej na spornych gruntach (która – co trzeba mocno podkreślić – jest z uwagi na niekorzystną budowę geologiczną terenu i jego małe nachylenie bardzo niekorzystna), spowalniając jedynie prędkość spływu wody w kierunku gruntu sąsiedniego, co jest zachowaniem zgodnym z treścią art. 29 ust. 1 u.p.w. 2001. Spowolnienie to polega na zwiększeniu infiltracji wód opadowych do wód podskórnych (podziemnych), co zwiększyło jedynie spływ podpowierzchniowy (tak również wynika ze sporządzonej na zlecenie skarżącego kasacyjnie prywatnej oceny naukowej J. Pieczyraka), zmniejszając spływ powierzchniowy.
Wody powierzchniowe spływają zresztą w sposób naturalny, zgodnie z nachyleniem terenu (zob. np. opinia K. Kisiela). Z tego punktu widzenia zachowanie właścicieli działki nr [..]nie naruszyło stosunków wodnych na gruncie. Inną kwestią jest natomiast ocena racjonalności zastosowania tego rodzaju – zgodnego z prawem – rozwiązania technicznego. Jak bowiem podnieśli specjaliści z zakresu geologii i hydrologii (B. Rzonca, J. Pieczyrak), wprowadzanie wód opadowych do gruntu jest przejawem zachowania naturalnego stanu wody na gruncie, jednak przy niekorzystnym układzie hydrogeologicznym terenu może powodować wydłużenie (swego rodzaju odroczenie) migracji wód w warstwach podpowierzchniowych. Nie będzie to już jednak działanie, które stanowi "zmianę stanu wody na gruncie". W tej sytuacji jedynym rozwiązaniem zaistniałego problemu jest – sugerowane przez biegłego B. Rzoncę – budowa systemu drenażowego wzdłuż ulicy R. Traugutta.
Legalność zachowań właścicieli działki nr [..]w świetle art. 29 ust. 1 u.p.w. 2001 znajduje także potwierdzenie w treści § 28 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Również § 126 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że dachy i tarasy, a także zagłębienia przy ścianach zewnętrznych budynku powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji deszczowej lub kanalizacji ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości – zgodnie z § 28 ust.
2. W przedmiotowej sprawie zachowana została również regulacja z § 319 ust. 1 ("Dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych").
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wobec niewykazania, że w sprawie doszło do realizacji pierwszej i podstawowej przesłanki z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.w. 2001, to jest warunku spowodowania przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, rozważanie dalszych przesłanek zastosowania dyspozycji art. 29 ust. 3 było w sprawie bezprzedmiotowe. Jak już stwierdzono, zmiany stanu wody dotyczą warstwy podpowierzchniowej oraz wód podziemnych, a nie stanu wody na gruncie.
Po drugie – czego zdaje się nie zauważać strona skarżąca kasacyjnie – zakres postępowania dowodowego oraz ustaleń faktycznych organów w przedmiotowej sprawie był wyznaczony przesłankami materialnoprawnymi wynikającymi z art. 29 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 u.p.w. 2001. Ograniczenie tego zakresu eliminuje obowiązek kontrolowanych organów w zakresie poszukiwania, oceny lub kategorycznego stwierdzania wszelkich możliwych przyczyn określonych, niekorzystnych zjawisk hydrologicznych na gruncie (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 października 2009 r., II SA/Ke 560/09; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., II OSK 11/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 lipca 2011 r., II SA/Sz 36/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1194/13, LEX nr 1495342). Zasadniczą i pierwszą przesłanką zastosowania powyższej regulacji jest ustalenie, że właściciel gruntu przez swoje działania lub zaniechania spowodował zmiany stosunków wodnych na gruntach sąsiednich.
Jeżeli określone zmiany hydrologiczne na gruncie nie wynikają z zachowania właściciela gruntu sąsiedniego, hipoteza normy stanowiącej podstawę orzekania w sprawie o uregulowanie gruntowych stosunków wodnych, nie jest spełniona.
W kontrolowanej sprawie z treści wszystkich specjalistycznych opinii hydrogeologicznych (S. Burlikowskiego, K. Kisiela, B. Rzoncy) można konsekwentnie wyprowadzić wniosek, że właściciele działki nr 970/13 nie spowodowali swoimi działaniami lub zaniechaniami naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Odmiennym zagadnieniem są natomiast rzeczywiste przyczyny negatywnych zmian hydrologicznych pod powierzchnią gruntu oraz powiązanych z nimi szkód na działce nr [..]. Przyczyny te – jak stwierdzili biegli – są związane przede wszystkim z niekorzystną budową geologiczną terenu (skutkującą przede wszystkim zatrzymywaniem przez warstwę glin wód opadowych i uniemożliwiającą im naturalną infiltrację do głębszych wód podziemnych) oraz z – możliwym – wadliwym działaniem lub niedziałaniem starego (przedwojennego/poniemieckiego) systemu drenarskiego na spornym terenie (zob. opinie K. Kisiela i B. Rzoncy, który uznał "wpływ starego drenu poniemieckiego za najbardziej prawdopodobną przyczynę zalewania piwnic domu przy [..]"). Nie można jednak wykluczyć także innych czynników wpływających na stan stosunków wodnych w okolicy.
Po trzecie, podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zbiorczo i bez należytego powiązania z konkretnymi rozważaniami Sądu pierwszej instancji argumenty, związane z pominięciem i wadliwą oceną określonych okoliczności istotnych w sprawie, nie zasługują na uwzględnienie.
Nie są przeto uzasadnione twierdzenia dotyczące niezbadania przyczyn ustąpienia przypadków zalewania piwnicy po roku 2013 oraz pojawienia się wody pod kostką brukową oraz w garażu. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że okoliczności związane z pojawieniem się wody wokół budynku oraz w pomieszczeniu garażowym były rozważane w toku postępowania, jednak skarżący uczynił zasadniczym przedmiotem swoich zarzutów fakt zalewania piwnicy. Miał on zresztą możliwość poszerzenia bazy faktograficznej oceny biegłego B. Rzoncy, który ostatnie wyjaśnienia w sprawie złożył 18 marca 2016 r. Nie mogły także zostać uwzględnione zarzuty związane ze zgodnością inwestycji na działce nr [..] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w tym z brakiem zachowania wymogu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej). Sankcjonowanie naruszeń prawa budowlanego odbywa się bowiem w przewidzianych prawem procedurach prawnobudowlanych, których prowadzenie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., II OSK 1869/17).
Organy orzekające w sprawach naruszenia stosunków wodnych na gruncie nie mają zatem kompetencji do wiążącej oceny zgodności określonych prac budowlanych z prawem budowlanym. Nie jest także w jakikolwiek sposób uzasadniony zarzut pominięcia "wykonania wykopu w okolicach północnej części działki nr [..], na wysokości lipy, znajdującej się po drugiej stronie granicy". Powyższa okoliczność nie wykazuje żadnego znaczenia dla końcowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Bezzasadne są również twierdzenia dotyczące niespójności ustaleń faktycznych w sprawie z treścią protokołu oględzin działki nr [..], dokonanych w dniu 12 lipca 2012 r. (połączenie rur spustowych z drenażem opaskowym odbyło się w celu skierowania wód opadowych z tego drenażu do zbiornika retencyjnego złożonego ze skrzynek rozsączających). Oczywistym nieporozumieniem jest również zarzut niedostrzeżenia, że zastosowanie skrzynek rozsączających prowadzi do "niepożądanego efektu w postaci zwiększenia gruntowego spływu wody" (s. 15 skargi kasacyjnej). Sąd kasacyjny podkreśla po raz ostatni, że w tym wypadku – zgodnie z ustaleniami biegłych – doszło jedynie do czasowego zwiększenia spływu podpowierzchniowego, a nie powierzchniowego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.