Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 878/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Bydgoszczy postanowieniem z 3 listopada 2021 r., II SAB/Bd 86/21, odrzucił skargę W. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w przedmiocie uwzględnienia i rozpatrzenia wniosków dowodowych.

W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 10 czerwca 2021 r. W. W. wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy na przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie wybudowania budynku nr [...] na ul. [...] w [...] niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją o pozwoleniu na budowę [...] z [...] września 1985 r., przeniesionej decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 1993 r., znak [...], poprzez nierozpatrzenie i niedopuszczanie wniosków dowodowych sformułowanych w pismach: z 18 grudnia 2019 r. z 21 lutego 2020 r., z 22 lutego 2020 r. oraz z 26 maja 2020 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. i wniósł o:

1. 1. zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę pismami z 18 grudnia 2019 r. z 21 lutego 2020 r., z 22 lutego 2020 r. oraz z 26 maja 2020 r., jednocześnie wyznaczając termin do załatwienia sprawy;
2. 2. stwierdzenie dopuszczenia się przez PINB przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego z jednoczesnym stwierdzeniem, że przewlekłość ta miała charakter rażący;
3. 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa);
4. 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa;
5. 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie wskazał, że w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił przy tym, że nie mógł wcześniej wydać decyzji z uwagi na konieczność ustaleń w zakresie m.in. sprzecznych zeznań świadków odnośnie czasu wykonania robót budowlanych. Problemem było ustalenie, czy stwierdzone odstępstwa były wykonane przed zakończeniem budowy, czy w trakcie użytkowania budynku. Spowodowało to konieczność podejmowania czynności w celu ustalenia daty wykonania robót, a w konsekwencji trybu wydawanych aktów administracyjnych. PINB dodał, że o przyczynach niezałatwienia sprawy informował strony. Wskazał też, że w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie z uwagi na przystąpienie do opracowywania opinii o usytuowaniu ścian, z której następnie się wycofano. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Organ wywiódł, że podejmowane przez niego czynności nie były czynnościami pozorowanymi, starał się podejmować je rzetelnie, w jak najkrótszym terminie. Przesłuchania odbywały się w okresie pandemii, organ musiał też zwracać się do Burmistrza [...] i Starostwa Powiatowego w [...] o informacje oraz do Zasobów Geodezyjnych w W. o zdjęcia lotnicze z różnych okresów, przeprowadzał kontrole w celu uzupełnienia materiału dowodowego. PINB dodał też, że W. W. za pośrednictwem pełnomocników składał szereg wniosków, do których organ starał się ustosunkować, a także, że organ prowadzi 10 postępowań administracyjnych dotyczących budynków [...],[...] i [...] na ul. [...] w [...].

Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, albowiem jak wynikać ma z treści skargi, istotą żądania strony skarżącej nie było zakończenie wszczętego przez organ postępowania dot. wybudowania przedmiotowego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę, ale zobligowanie organu do rozpatrzenia i uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej składanych w toku jego postępowania.

W ocenie sądu pierwszej instancji na organie nie spoczywał obowiązek wydania – na skutek złożonych wniosków dowodowych – aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Z tego też względu, również bezczynność organu lub przewlekłość postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku dowodowego nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wskazał WSA, skarga na bezczynność/przewlekłość postępowania jest bowiem dopuszczalna wówczas, gdy organ, na gruncie obowiązujących przepisów jest obowiązany do wydania jednego z aktów, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1-4a Ppsa, lub gdy przepis szczególny przewiduje sądową kontrolę (art. 3 § 3 Ppsa).

Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie, dotyczącej rozpatrzenia wniosku dowodowego, organ nie był obowiązany do wydania żadnego z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 Ppsa, podlegających kontroli sądu, dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, skargę odrzucił.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.::

1. I. art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości WSA w Bydgoszczy, tym samym odrzucenie złożonej przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB jawi się jako całkowicie bezzasadne, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieją podstawy tak faktyczne jak i prawne do wydania orzeczenia przez sąd wojewódzki w niniejszej sprawie, co więcej WSA w Bydgoszczy, w podobnym składzie orzekającym, w sprawach, w których treść oraz wnioski (jak również stan faktyczny) zawarte w składanych przez W. W. skargach o stwierdzenie przewlekłości/bezczynności były podobne do tych złożonych w przedmiotowej sprawie, podejmował merytoryczne rozstrzygnięcie i orzekał co do istoty sprawy, dokonując kontroli działalności administracji publicznej,
2. 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art, 3 § 2 pkt 1 - 4a Ppsa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, przy jednoczesnym założeniu, iż w ramach prowadzonego przez sąd administracyjny postępowania w przedmiocie przewlekłości organu prowadzącego postępowania, jego kontrola dotyczy wyłącznie tego czy organ administracji w terminie zakreślonym przez przepisy prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony, czy też nie, tym samym mowa tu o formalnej kontroli, czy w terminie określonym ustawą organ podjął określone działanie, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych czynności czy też aktów,
3. 3) art. 12 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 35 § 1 K.p.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 2 Ppsa poprzez odrzucenie przedmiotowej skargi i tym samym niewydanie przez WSA w Bydgoszczy merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia przewlekłości w postępowaniu PINB w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie w przedmiotowej sprawie uchybił wskazanym powyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, naruszając wynikającą z art. 12 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. zasadę szybkości postępowania, postępowanie organu dalej naruszyło również zasadę zawartą w art. 8 K.p.a. mówiącą o budowaniu przez organ zaufania obywateli do Organu, wskazać bowiem z całą mocą należy, iż bierność i opieszałość organu, zaistniała po wniesieniu przez stronę wniosków, daje podstawy do przyjęcia i stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone przez PINB było prowadzone w sposób przewlekły i to jednocześnie z rażącym naruszeniem praw i w związku z tym winno spotkać się z przewidzianymi prawem konsekwencjami.
4. 4) art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 2 Ppsa poprzez jego niezastosowanie przez WSA w Bydgoszczy i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy istnieją podstawy tak formalnej jak i merytorycznej natury do rozpoznania skargi złożonej przez W. W. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB i wydania orzeczenia co do istoty sprawy.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. 1) uchylenie postanowienia w całości i rozpoznanie skargi.

ewentualnie o:

1. 2) uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy,
2. 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Jednocześnie wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści wyroku wraz z uzasadnieniem WSA w Bydgoszczy z 19 stycznia 2021 r., II SAB/Bd 77/20 oraz wyroku wraz z uzasadnieniem WSA w Bydgoszczy z 15 grudnia 2020 r., II SAB/Bd 72/20, dowód służy ustaleniu: treści wyroków wraz z ich uzasadnieniami, przesłanek determinujących podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia przez WSA w Bydgoszczy w sprawach, których przedmiotem były składane uprzednio przez W. W. skargi na przewlekłość/bezczynność PINB.

Przedmiotowe uzupełniające postępowanie dowodowe jawi się jako niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości powstałych w przedmiotowym postępowaniu i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, zawierają usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, tj. odrzucenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, w sytuacji gdy brak było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości WSA w Bydgoszczy.

Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że sąd pierwszej instancji uznał, iż istotą żądania strony skarżącej nie było zakończenie wszczętego przez organ postępowania dot. wybudowania przedmiotowego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę, ale zobligowanie organu do rozpatrzenia i uwzględnienia wniosków dowodowych strony skarżącej składanych w toku jego postępowania, w związku z czym organ nie był obowiązany do wydania żadnego z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 Ppsa, podlegających kontroli sądu, dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, skargę odrzucił.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim stanowiskiem sądu wojewódzkiego nie można się jednak zgodzić. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w złożonej skardze do WSA w Bydgoszczy skarżący wnosił m.in. o:

1. 1. zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę pismami z 18 grudnia 2019 r.; 21 lutego 2020 r., 22 lutego 2020 r. oraz z 26 maja 2020 r., jednocześnie wyznaczając termin do załatwienia sprawy (podkr. Sądu);
2. 2) stwierdzenie dopuszczenia się przez PINB przewlekłego prowadzenia postępowania z jednoczesnym stwierdzeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (podkr. Sądu);
3. 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa,
4. 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa;
5. 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem przedmiotowej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, choćby na s. 4, skarżący jasno wskazywał, że uprzednio wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ powiatowy w sprawie znak; [...], domagając się przede wszystkim wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia o dopuszczeniu się przez PINB przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z jednoczesnym stwierdzeniem, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania PINB do przeprowadzenia czynności dowodowych wskazanych przez stronę i rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy trudno podzielić optykę prezentowaną przez sąd pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zwłaszcza gdy, jak wykazano powyżej na przykładzie dotychczasowych orzeczeń WSA w Bydgoszczy, orzekającego również w podobnym składzie co w niniejszej sprawie, sąd ten orzekał co do istoty i nie odrzucał składanych przez W. W. skarg na przewlekłość PINB, powołując się na swoją niewłaściwość.

W konsekwencji stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej analizy żądań zawartych w skardze. W niniejszej sprawie nie można bowiem przyjąć, iż skarga na przewlekłość w istocie dotyczy li tylko uwzględnienia i rozpatrzenia wniosków dowodowych strony, skoro – jak wynika z powyższego – istotą żądań skarżącego było zakończenie wszczętego przez organ postępowania dotyczącego wybudowania przedmiotowego obiektu niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zaś zobowiązanie PINB do dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę stosownymi pismami, było tylko częścią żądania głównego. Okoliczności wskazywane przez sąd pierwszej instancji nie mogły więc stanowić dostatecznej podstawy do uznania, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 Ppsa, a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.

Wobec powyższego należało uchylić zaskarżone postanowienie, celem rozpoznania skargi i ustalenia, czy w niniejszej sprawie można przyjąć, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Z tych też względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.

Ustosunkowując się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że zgodnie z art. 209 Ppsa, wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 Ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 Ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).