Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1974/23, oddalił skargę Z.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 lipca 2023 r. w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Mazowiecki, decyzją z 18 maja 2023 r., odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Z.W. (dalej też: skarżący), urodzonego [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, złożonego przez skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z 13 lipca 2023 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 18 maja 2023 r. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że skarżący nabył obywatelstwo polskie na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44; dalej: ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego) – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r., tj. w dniu jego narodzin. Status obywatelstwa skarżącego podlegał ochronie na podstawie art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, jednak tylko za życia jego ojca ([...]), czyli do [...] r. W dniu [...] r. skarżący ([...]) nabył obywatelstwo izraelskie, co potwierdza certyfikat poświadczający posiadanie tego obywatelstwa, wydany 5 lutego 2023 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nabycie obcego obywatelstwa powodowało utratę obywatelstwa polskiego.
Nabycie przez skarżącego obywatelstwa izraelskiego [...] skutkowało zatem utratą obywatelstwa polskiego. Z tego względu wydanie decyzji potwierdzającej posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego było niemożliwe.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd pierwszej instancji) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej też: Minister) z 13 lipca 2023 r. w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, wnosząc o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.
Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, zauważył, że nabycie obywatelstwa izraelskiego przez skrzącego [...] stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Z wykładni art. 13 w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego wynika, że w przypadku dziecka (do momentu ukończenia przez niego 18 roku życia) pochodzącego ze związku małżeńskiego jego status w zakresie obywatelstwa zależny jest od statusu ojca. Zasada ta nie dotyczy jednak sytuacji dziecka, którego ojciec zmarł. W tej sytuacji dziecko było samodzielnym podmiotem utraty obywatelstwa polskiego. Nabycie czy utrata obywatelstwa z mocy prawa nie były bowiem związane z posiadaniem pełnej zdolności do czynności prawnych, lecz następowała na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z chwilą nabycia przez dziecko obywatelstwa państwa obcego.
Skargę kasacyjną złożył Z.W., zaskarżając wyrok w całości. Podniesiono w niej, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzut błędnej wykładni art. 13 w zw. z art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego polegającej na przyjęciu, że nabycie po śmierci ojca przez niepełnoletnie "ślubne dziecko" obywatelstwa obcego przed 19 stycznia 1951 r. (wejście w życie ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, Dz. U. Nr 4, poz.
25) powoduje utratę przez nie obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się dodatkowo na naruszenie art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) oraz art. 34 ust. 2 Konstytucji RP.
Na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 13 lipca 2023 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
- 2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 w zw. z art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że nabycie przez skarżącego obywatelstwa izraelskiego [...] (potwierdzone certyfikatem poświadczającym posiadanie tego obywatelstwa, wydanym 5 lutego 2023 r.; k. 52 akt administracyjnych) stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o odmowie posiadania obywatelstwa polskiego. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego utrata obywatelstwa polskiego następowała poprzez nabycie obcego obywatelstwa. Mając na uwadze fakt, że ojciec skarżącego ([...] obywatel polski) zmarł, kiedy ten był jeszcze małoletni, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, rozciągający sytuację prawną nadania i utraty obywatelstwa polskiego na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo oraz na jego dzieci, w wieku do lat 18. Przepis ten stanowił, z jednej strony, wyraz jednolitości obywatelstwa małżonków i ich małoletnich dzieci, z drugiej zaś, był wyrazem nierówności praw kobiet i mężczyzn, powszechnie przyjętej w ówczesnym ustawodawstwie większości państw.
Zarówno nabycie, jak i utrata obywatelstwa przez żonę i dzieci osoby nabywającej lub tracącej obywatelstwo polskie miały charakter pochodny (zob. W. Ramus, Prawo o obywatelstwie polskim, Warszawa 1968 r., s. 61). Żona i dzieci ślubne nie mogły zatem samodzielnie dysponować statusem swojego obywatelstwa. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w której ojciec rodziny już nie żył. Przyjęcie odmiennej interpretacji pozbawiałoby możliwości zmiany obywatelstwa wdowę po śmierci męża, chyba że przez powtórne zamążpójście, oraz dzieci po śmierci ojca, do osiągnięcia przez nie pełnoletniości (zob. m.in. wyroki NSA z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1919/06, i 19 października 2021 r., sygn. akt II OSK 65/21; por. wyrok NSA z 21 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 514/24; dostępne w CBOSA). Treść art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego dotyczyła nabycia lub utraty obywatelstwa przez ojca rodziny, a zatem konkretnych zdarzeń prawnych, których podmiotem mogła być tylko osoba żyjąca.
Zasada jednolitości obywatelstwa małżonków, będąca celem tej regulacji, mogła być zatem realizowana wyłącznie za życia obojga (zob. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II OSK 65/21; por. wyrok NSA z 21 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 514/24; dostępne w CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie status obywatelstwa skarżącego był nierozerwalnie związany ze statusem obywatelstwa jego ojca – obywatela polskiego – tylko do dnia śmierci tego ostatniego, a zatem do [...] (k. 28 akt administracyjnych). Nabycie przez skarżącego, małoletniego półsierotę, obywatelstwa izraelskiego [...] skutkowało utratą przez niego obywatelstwa polskiego. Skutek ten wynikał wprost z regulacji art. 11 pkt 1 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, która z samym faktem przyjęcia innego obywatelstwa łączyła utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego (zob. m.in. wyroki NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 37/16; 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 799/17; 21 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 514/24; dostępne w CBOSA).
W dniu nabycia obywatelstwa izraelskiego skarżący był jeszcze niepełnoletni. Nie jest zatem kwestią sporną, że z uwagi na wiek w chwili nabycia obywatelstwa izraelskiego nie był on zobowiązany do czynnej służby wojskowej w myśl przepisów prawa polskiego. Brak spełnienia drugiej przesłanki utraty obywatelstwa polskiego, o której mowa w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.
- 3. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. (tzw. zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań). Dla zastosowania tej regulacji konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków. Po pierwsze, powinno istnieć stabilne, jednolite, wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Po drugie, w ramach zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań można się powoływać wyłącznie na praktykę zgodną z prawem (zob. m.in. wyroki NSA z 18 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2437/23; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1688/22; 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2793/22; 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1544/20; dostępne w CBOSA). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.), zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie może doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego. Organ może zatem, a nawet powinien, zmienić swoje stanowisko, jeżeli dotychczasowa praktyka była sprzeczna z prawem. Z tego względu w powołanym przepisie mowa jest o nieodstępowaniu od utrwalonej praktyki "bez uzasadnionej przyczyny". W rozpoznawanej sprawie nie został spełniony już pierwszy z wymienionych wyżej warunków zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. Nie sposób bowiem mówić o wykazaniu istnienia stabilnego, jednolitego, wieloletniego oraz znanego publicznie postępowania organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. O istnieniu takiej praktyki nie może świadczyć przedstawienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wybranych decyzji organów z lat 2009–2016.
- 4. Nie może również odnieść zamierzonego skutku, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten nie działa z mocą wsteczną i nie może służyć do oceny zdarzeń prawnych powstałych w [...] (zasada tempus regit actum).
- 5. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.