Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 388/12 oddalił skargę A. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym wygaszony został mandat Wójta Gminy N. A. P. z powodu utraty prawa wybieralności spowodowanego skazaniem go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. na karę pozbawienia wolności, za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Jako podstawę prawną Wojewoda Podlaski powołał art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594), art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.).
Przyjęto następujące okoliczności faktyczne:
Komisarz Wyborczy w B. zwrócił się w dniu 28 grudnia 2011 r. do Przewodniczącego Rady Gminy N. o podjęcie działań w celu wygaszenia mandatu Wójta Gminy N. A. P. z powodu skazania go prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Przewodnicząca Rady Gminy N. poinformowała Komisarza, że dnia 18 stycznia 2012 r. Rada Gminy N. odmówiła podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu Wójta. W tej sytuacji Wojewoda Podlaski wezwał, pismem z dnia 27 stycznia 2012 r., Radę Gminy N. do podjęcia uchwały w terminie 30 dni, zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy N. nadal nie podjęła uchwały o wygaszeniu mandatu Wójta. Organ nadzoru, zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o konieczności wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaszenia mandatu Wójta Gminy N. – A. P..
Wojewoda stwierdził, że koniecznym jest wydanie zarządzenia zastępczego w związku ze skazaniem Wójta wyrokiem sądu karnego za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, co następuje z mocy samego prawa, lecz wymaga potwierdzenia przez odpowiedni organ i w określonej formie prawnej. Organ powołał przepis art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1191) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks Wyborczy, wywodząc, że mandat wójta wygasa w razie utraty prawa wybieralności. Wskazał również, że stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze A. P. wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa lub uchylenie w całości. Skarżący wyjaśnił, że Wójtem Gminy N. jest od dnia 5 grudnia 2010 r. Wykazał się pozytywnym działaniem dla rozwoju Gminy N. Znając dorobek skarżącego praz pracę włożoną dla dobra Gminy, Rada Gminy N., na sesjach w dniach 18.01.2012 r. i 28.02.2012 r. odmówiła podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu wójta. Zdaniem skarżącego, Wojewoda Podlaski powinien brać pod uwagę stanowisko Rady Gminy N., która mając wiedzę o zapadłym wyroku karnym, w głosowaniu demokratycznym opowiedziała się za utrzymaniem mandatu wójta. Nie zachodziły przesłanki do wydania zarządzenia zastępczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w przedstawionych okolicznościach faktycznych uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd wskazał na okoliczność bezsporną w niniejszej sprawie, jaką jest fakt skazania A. P. prawomocnym wyrokiem z dnia [...].08.2011 r. Sądu Rejonowego w B. na karę pozbawienia wolności, z zawieszeniem jej wykonania, za przestępstwo określone w art. 157 § 1 k.k. ścigane z urzędu (sygn. akt [...]). Następnie Sąd przywołał treść art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, następnie art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...), oraz powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. (sygn. K 66/07; OTK-A 2008/9/158), w którym przepis ten został uznany za zgodny z art. 2 Konstytucji RP, przytaczając fragmenty uzasadnienia tego wyroku.
W świetle powyższych ustaleń i argumentacji prawnej Sąd uznał, że niewątpliwie w przedstawionej sprawie zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu skarżącego. Taka sytuacja obligowała Radę Gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 Ordynacji wyborczej...). Wygaśnięcie mandatu wójta następuje ex lege, zaś uchwała rady gminy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W sytuacji zatem, kiedy Rada Gminy N. nie uczyniła zadość ww. obowiązkowi ustawowemu, Sąd uznał za prawidłowe działanie Wojewody Podlaskiego, który w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał ten organ do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Ponieważ Rada Gminy nie dostosowała się do wezwania, organ nadzoru miał w świetle art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podstawy do wydania zarządzenia zastępczego, po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania takiego aktu.
Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty zawarte w skardze. Stwierdził, że nie mogą mieć znaczenia, dla wyniku niniejszej sprawy przesłanki inne niż ustawowe, w aspekcie przyczyn wygaszenia mandatu wójta. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyraźnie wskazuje jako przyczynę utraty prawa wybieralności fakt skazania osoby za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Dlatego też wydając zarządzenie zastępcze, Wojewoda Podlaski nie był uprawniony do oceny pracy skarżącego na stanowisku Wójta Gminy N., choćby jego zasługi rzeczywiście zyskały uznanie lokalnej społeczności i Rady Gminy N. Sąd uznał za słuszne stwierdzenie organu nadzoru, że wygaśnięcie mandatu wójta nastąpiło z mocy samego prawa, lecz musiało być urzędowo potwierdzone.
Kierując się powyższymi motywami Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.). Dodatkowo Sąd uzasadniając wydane na rozprawie postanowienie oddalające wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy wskazał, że według brzmienia art. 109 p.p.s.a. sąd z urzędu odracza rozprawę m.in. wówczas, gdy: nieobecność strony jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Przez nadzwyczajne wydarzenie należy rozumieć niedające się przewidzieć zdarzenie wywołane przez siły przyrody lub inne zdarzenie nagłe, które uniemożliwia stawiennictwo na rozprawie takie, jak: powódź, zamieć śnieżna, katastrofa, śmierć osoby bliskiej, blokada dróg dojazdowych, itp. Przywołując poglądy doktryny oraz orzecznictwo Sąd uwzględniając okoliczności sprawy stwierdził, że wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy z dnia 6 grudnia 2013 r. nie zawierał przyczyny, która stanowiłaby uzasadnioną podstawę do zastosowania art. 109 p.p.s.a. Skarżący złożył dokumentację lekarską oraz zwolnienie lekarskie wystawione przez specjalistę rehabilitacji medycznej na okres 5-13.12.2013 r. z zaznaczeniem "chory może chodzić".
Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, że skarżący przebył zabieg operacyjny w dniu 7.10.2011 r. z powodu uszkodzenia naczyń ramiennych i nerwu pośrodkowego w dalszej części lewego ramienia. W dniu 5.12.2013 r. otrzymał skierowanie na zabiegi fizjoterapeutyczne, które (jak twierdzi) będą trwały do końca stycznia 2014 r. W ocenie Sądu, wskazane przyczyny nie stanowiły przeszkody, której "nie można przezwyciężyć", a skarżący mógł stawić się do Sądu, jeżeli wyraziłby wolę brania udziału w rozprawie w dniu 10.12.2013 r. co oczywiście nie było obowiązkowe.
Sąd uznał, że dotychczasowe okoliczności sprawy wskazują na dążenie skarżącego do przewlekania postępowania sądowego. Świadczą o tym następujące fakty: złożenie wniosku o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień 10.12.2013 r. w dniu 6.12.2013 r. w sytuacji, gdy zawiadomienie o terminie rozprawy otrzymał dnia 13.11.2013 r. Skoro skarżący, w okresie zwolnienia lekarskiego (5-13.12.2013 r.) nie musiał leżeć, a powinien uczęszczać na zabiegi rehabilitacyjne, to nie było przeszkód by stawił się na rozprawę. Wyboru terminów rehabilitacji, w ocenie Sądu, nie sposób uznać za przypadkowe w sytuacji, gdy przebyty zabieg operacyjny miał miejsce 2 lata wcześniej. Skarga wpłynęła do Sądu dnia 15.05.2012 r. skarżący brał udział w rozprawie w dniu 24.07.2012 r. i od tej pory składał wnioski o przyznanie praw pomocy, o wyłączenie składów orzekających (zakończone negatywnie). Postępowania tzw. wpadkowe przedłużyły rozpoznanie sprawy. Skarżący miał do dyspozycji wystarczająco dużo czasu, by poddać się zabiegom rehabilitacyjnym nawet, gdyby uznać je za konieczne dla poprawy stanu zdrowia.
Wobec powyższego Sąd uznał, że odroczenie rozprawy w świetle art. 109 p.p.s.a. stanowi sytuację wyjątkową i nadzwyczajną, a takowej Sąd nie dopatrzył się w sprawie niniejszej uznając, iż odmowa odroczenia rozprawy w dniu 10.12.2013 r. nie stanowi naruszenia prawa do obrony skarżącego tym bardziej, że nie skorzystał on z możliwości składania pisemnych wyjaśnień oprócz złożonej skargi, zaś obecność na rozprawie nie była obowiązkowa.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku A. P., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, przez jego niewłaściwą wykładnię wobec przyjęcia, że zachodziła sytuacja upoważniająca Wojewodę Podlaskiego do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu wójta, pomimo tego, że nie zachodziła przesłanka bezczynności organu, skoro Rada Gminy zajęła stanowisko w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta wynikające z głosowania na XV sesji, która odbyła się 18 stycznia 2012 r. oraz na sesji XVII, która odbyła się 28 lutego 2012 r.
- 2. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 109 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 45 Konstytucji RP wobec pominięcia przy rozstrzygnięciu sprawy, iż w toku postępowania nie został przeprowadzony dowód na okoliczność stwierdzenia, czy w dacie orzekania zachodziła przesłanka do ustalenia, iż skarżący utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), a także wobec przeprowadzenia rozprawy oraz wydania wyroku pomimo nieobecności skarżącego, który wykazał zaświadczeniem lekarskim, że na skutek choroby nie jest zdolny do wzięcia udziału w rozprawie i wnosił o odroczenie rozprawy celu umożliwienia udziału w rozprawie, a więc w sytuacji znanej Sądowi przeszkody, której skarżący nie mógł przezwyciężyć, czym skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, a na skutek tego gwarantowanego Konstytucją prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Najdalej idącym zarzutem zgłoszonym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a. prowadzący do nieważności postępowania, o jakim mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie skarżącego kasacyjnie do takiej nieważności postępowania doszło na skutek odmowy odroczenia przez Sąd I instancji rozprawy, pomimo zgłoszonego przez skarżącego stosownego wniosku wyjaśniającego przeszkodę uniemożliwiającą stawienie się skarżącego w Sądzie i przedstawienia swoich argumentów w sprawie. Podkreślić należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. wyroki SN z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt III CKN 416/98; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt IV CSK 84/10) przyjmuje się, że pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy i nie wolno go łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, kiedy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu.
Będą to więc sytuacje, w których z powodu uchybienia przez sąd przepisom postępowania, strona wbrew swojej woli została faktycznie pozbawiona możliwości działania w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutków tego uchybienia nie można było usunąć przed wydaniem orzeczenia w danej instancji i to bez względu na to, czy takie działanie strony mogłoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.
W okolicznościach niniejszej sprawy, które są decydujące dla oceny tego, czy podnoszone wyłączenie możliwości obrony praw A. P. miało rzeczywisty charakter, zarzut ten nie może być uznany za uzasadniony. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona prawidłowo powiadomiona o rozprawie musi mieć zapewnioną możliwość wzięcia w niej czynnego udziału. Jednocześnie uwzględnić należy, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz rozpatrywania spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. W celu realizacji tej konstytucyjnej zasady art. 7 p.p.s.a. wymaga, by sąd administracyjny podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążył do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji miał wystarczające powody, by odmówić odroczenia rozprawy. Należy zauważyć, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów i zaświadczeń lekarskich nie wynika by dolegliwości skarżącego o charakterze przewlekłym stały na przeszkodzie uczestniczenia w rozprawie przed Sądem I instancji. Podkreślenia również wymaga, że skarżący – choć miał taką możliwość – nie złożył dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Odmowa zatem nieuwzględnienia wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy była uzasadniona, tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 109 p.p.s.a. prowadzącym do nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Odmawiając zasadności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) wskazać należy, że wskazana wyżej norma prawna wiąże kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego z brakiem podjęcia przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów wskazanych w ust.
1. Wśród przepisów nakładających obowiązek podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego uwzględnić należy w okolicznościach niniejszej sprawy przepis art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Jak wywodzi pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, w zaistniałej sytuacji dwukrotne poddanie pod głosowanie Rady Gminy N. wniosku w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta, powoduje, iż wydanie zarządzenia zastępczego przez Wojewodę Podlaskiego należy ocenić jako przedwczesne i nieuprawnione.
Z takim stwierdzeniem nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że przepis art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje wojewodzie kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu w sytuacji, gdy właściwy organ gminy nie podejmuje odpowiedniego aktu, przy czym na powyższe nie ma wpływu okoliczność istnienia obiektywnych, czy też prawnych przeszkód do podjęcia przez radę stosownej uchwały. Tryb wydawania zarządzenia zastępczego jest jednoznaczny i kompletny, nie pozostawia Wojewodzie swobody co do postępowania w zakresie jego wydania. Pogląd ten w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest odosobniony. Przywołać tu należy choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1544/09, w którym stwierdzono, że rada gminy, po otrzymaniu wezwania wojewody do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jest władna: nie podjąć żadnej uchwały w zakreślonym terminie, stwierdzić wygaśnięcie mandatu wójta, bądź odmówić stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, przy czym pod pojęciem "bezskutecznego upływu terminu" (art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) należy rozumieć zarówno sytuację, kiedy rada gminy w ogóle nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, jak i stan faktyczny polegający na wydaniu uchwały niezgodnej z obowiązkiem wynikającym z art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W rezultacie zatem, prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawnym obowiązkiem Wojewody Podlaskiego stało się podjęcie działań zmierzających do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta. Dokonując zaś oceny prawidłowości zaskarżonego przez A. P. zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego, Sąd zasadnie stwierdził, że wydanie tego aktu nie naruszało przepisów prawa materialnego. Utrata prawa wybieralności, z czym wiąże art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw oraz art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, okoliczność ukarania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, została w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący wyjaśniona, nie pozostawiając w tej kwestii żadnych wątpliwości. Podstawą do wydania przez Wojewodę Podlaskiego zarządzenia zastępczego było prawomocne skazanie A. P. wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r. za przestępstwo określone w art. 157 § 1 k.k. Wynikająca z powyższej okoliczności utrata prawa wybieralności powodowała wygaśnięcie wykonywanego mandatu, co czyniło niezasadną skargę na wydane w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze organu nadzoru.
Wobec przytoczonej powyżej argumentacji nie sposób zgodzić się, by Sąd I instancji przy rozpoznawaniu przedstawionej sprawy naruszył art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.