Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2242/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.M. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez D.M. (uprzednio D.M.). W sprawie ustalono, że D.M. urodzony 17 kwietnia 1952 r., jako obywatel polski, wraz z rodzicami wyjechał na stałe do Izraela. Wcześniej, w dniu 28 maja 1965 r. jego rodzice wystąpili do Rady Państwa o udzielenie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie w związku z wyjazdem do Izraela. Rodzice D.M. otrzymali dokumenty podróży. D.M., po przyjeździe do Izraela, nabył w 1965 r. obywatelstwo izraelskie. Spełniony został również wymagany warunek, jakim było uzyskanie zezwolenia, gdyż zostało ono wyrażone uchwałą Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do Izraela (niepubl.).
Sąd stwierdził, że oceniając czy nastąpiła utrata obywatelstwa przez skarżącego, uwzględnieniu podlegał stan prawny w okresie gdy miały miejsce zdarzenia, które mogły spowodować utratę obywatelstwa. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.). Warunkiem utraty obywatelstwa, w świetle tej ustawy, było łączne spełnienie dwóch warunków: wydanie wymaganego zezwolenia przez Radę Państwa oraz uzyskanie obywatelstwa obcego (art. 13 ust. 1), przy czym w przypadku dzieci do lat 16 zezwolenie udzielone rodzicom rozciągało się bezwzględnie na dzieci pozostające pod ich władzą rodzicielską (art. 13 ust. 2 i 5).
Zdaniem Sądu I instancji, rodzice skarżącego objęci zostali generalnym zezwoleniem Rady Państwa na zmianę obywatelstwa (uchwała nr 5/58), gdyż spełnione były dwie przesłanki warunkujące wyrażenie zgody - została złożona odnośna prośba oraz nastąpiło opuszczenie Polski na stały pobyt do Państwa Izrael (pkt 1 uchwały). Uzyskane zezwolenie dotyczyło także skarżącego, skoro urodził się on w 1952 r., a w 1965 roku przyjechał do Izraela. Wynika to bezpośrednio z przywoływanej ustawy o obywatelstwie polskim (art. 13 ust. 2 i 5), a jest potwierdzone w treści uchwały nr 5/58 (pkt 2 uchwały). Bezsporne jest także, że skarżący nabył obywatelstwo izraelskie w 1965 r., a wiec została spełniona druga ustawowo wymagana przesłanka warunkująca zmianę obywatelstwa.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, organ orzekający w sprawie prawidłowo przyjął, że wystąpiły obie przesłanki utraty obywatelstwa polskiego, o których mowa w art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., co musiało prowadzić do odmowy wydania dokumentu potwierdzającego posiadanie przez skarżącego obecnie obywatelstwa polskiego.
Sąd uznał, że uchwała Rady Państwa nr 5/58 stanowiła sui generis "generalny akt stosowania prawa" wydany przez Radę Państwa w zakresie przysługujących jej kompetencji. Akt ten stanowił generalne, pod względem podmiotowym, zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego przez osoby, które opuszczały Polskę w celu wyjazdu na stałe do Izraela, o ile wyraziły one chęć zmiany obywatelstwa.
Uznając, że rodzice skarżącego byli objęci generalnym zezwoleniem Rady Państwa na zmianę obywatelstwa wynikającym z treści uchwały Rady Państwa nr 5/58, co rodziło dla niego skutki prawne w myśl art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyrokach, na które powołał się skarżący. W wyrokach tych stwierdzono, że uchwała nr 5/58 mogła wywierać skutki prawne wyłącznie w stosunku do osób, które opuściły terytorium Polski i nabyły obywatelstwo państwa Izrael przed dniem jej podjęcia, o ile Prezes Rady Ministrów wystąpił z wnioskiem, w którym imiennie wymieniono określoną osobę.
W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących ówcześnie regulacji zawartych w ustawie o obywatelstwie polskim, wystarczającym warunkiem formalnym wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez Radę Państwa było przedłożenie odnośnego wniosku w tym zakresie przez Prezesa Rady Ministrów (art. 13 ust. 2 ustawy). Przepisy nie określały przy tym wprost wymagania, aby wniosek wskazywał imienne osoby, których zgoda miałaby dotyczyć, czy wręcz obowiązku przedłożenia przez Prezesa Rady Ministrów samych wniosków o zmianę obywatelstwa do Rady Państwa.
Na powyższy wyrok D.M. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w rozpoznanej sprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 13 oraz art. 16 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że ww. ustawa o obywatelstwie polskim nie zawierała przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego, wykonawczego. Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie powołana ustawa. W art. 13 i 16 akt ten stwierdzał, że o nadaniu i utracie obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa, a orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następuje na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Dodatkowo z art. 16 wskazanej ustawy wyraźnie wynika kolejność zdarzeń: najpierw następuje złożenie podania przez zainteresowaną osobę, następnie dochodzi do przedstawienia wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa konkretnej osoby. Zdaniem strony skarżącej, nie można przedstawionej kolejności odwrócić, ponieważ naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wskazał, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nr 5/58 nie mogła przyznawać generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom, które deklarowały zamiar wyjazdu na pobyt stały do Izraela po dacie jej podjęcia i po wyjeździe nabyły obywatelstwo tego kraju. W tej sytuacji ww. uchwała mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżący uzyskał zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, trzeba odnieść się do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącego, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do Izraela oraz uzyskanie obywatelstwa izraelskiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącego, wywołując skutek w postaci utraty przez niego obywatelstwa polskiego.
W myśl art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. Nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Z art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy wynika natomiast, że o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.
Szczegółowe zasady i tryb orzekania przez Radę Państwa w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie zostały nigdy uregulowane w akcie normatywnym o charakterze wykonawczym. W szczególności, w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa takiego aktu normatywnego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, s. 282). Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego, dlatego należy uznać, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określone zostały wyłącznie w tej ustawie.
Ustawa z 1962 r. o obywatelstwie polskim, podobnie jak ustawa z 1951 r., nie wskazywała w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Obecnie nie budzi wątpliwości, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., sygn. akt III SA 404/85, ONSA z 1985 r., z. 1, poz. 23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego powinno zostać wydane w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt II OSK 267/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/66; wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 1001/05, publ. Palestra 2006/7-8/290; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05 i IV SA/Wa 488/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 613/05, niepubl.). W wyroku z dnia 17 września 2001r.,sygn. akt III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r., nr 13, poz. 299) również Sąd Najwyższy uznał, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty tego obywatelstwa, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Podobne stanowisko, co do indywidualnego charakteru zezwolenia udzielanego przez Radę Państwa na zmianę obywatelstwa, jest prezentowane w doktrynie prawa administracyjnego (por. J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, s. 123; glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, publ.: OSP 2006/5/64; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 248), z tym że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana ta dotyczy większej liczby osób.
Stanowisko to uzasadniane jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej oraz przepisów wykonawczych dotyczących zasad i trybu udzielania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa możliwe było udzielenie takiego zezwolenia w drodze uchwały tego organu. Taka uchwała Rady Państwa mogła nawet dotyczyć większej liczby osób, niewymienionych w jej treści z imienia i nazwiska, których krąg był jednak jednoznacznie określony wnioskiem właściwego organu, przedstawiającym Radzie do rozpoznania w sposób zbiorczy podania konkretnych osób o zezwolenie na zmianę obywatelstwa przed podjęciem przez ten organ uchwały w tej sprawie (podobnie NSA w wyroku z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05, ONSAiWSA 2006/2/67 czy w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 1085/05, Lex 191007).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. została podjęta na postawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz.
- 25) i obowiązywała również pod rządami ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim aż do czasu jej uchylenia uchwałą Rady Państwa nr 26/28 z dnia 8 marca 1984 r.
Organy administracji, jak również Sąd I instancji, powołując się na treść tej uchwały przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, który stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo izraelskie zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę.
Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała. Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze niezłożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość.
Z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim wynika, że dla uzyskania przedmiotowego zezwolenia konieczne było zachowanie odpowiedniej procedury, czyli najpierw złożenia wniosku przez zainteresowaną osobę do Rady Państwa za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych, następnie przedstawienia tego wniosku przez Ministra Radzie Państwa i dopiero wówczas wydania przez ten organ orzeczenia w sprawie zezwolenia tej osobie na zmianę obywatelstwa. Zezwolenie na zmianę obywatelstwa udzielone danej osobie przez Radę Państwa z naruszeniem wskazanego w ustawie trybu postępowania nie może być więc uznane za zgodne z prawem i wywołujące skutek prawny w postaci utraty przez tę osobę obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia przez nią obywatelstwa państwa obcego. Stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że uchwała z 23 stycznia 1958 r., w stosunku do podań złożonych po jej podjęciu, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Z tych względów, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 13 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., albowiem omawiana uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącego, skoro podania rodziców skarżącego o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostały złożone w dniu 28 maja 1965 r., a więc po podjęciu uchwały.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2006 r.
Uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi zobowiązywało Naczelny Sąd Administracyjny do rozstrzygnięcia nie tylko o kosztach postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale również o kosztach postępowania przed Sądem I instancji (art. 200 w związku z art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Z uwagi na to, że z dniem 20 lipca 2007 r. na mocy art. 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 818), zadania Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w sprawach dotyczących obywatelstwa przejął minister właściwy do spraw wewnętrznych, Naczelny Sąd Administracyjny kosztami postępowania w rozpoznawanej sprawie obciążył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.