Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 44/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 11 lipca 2003 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa Budownictwa i Obrotu Towarowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na parterze, z przyłączami infrastruktury technicznej w rejonie ulic B., B. i A. K. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. 6 K. w K..
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2005 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K., a w wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r.
Na decyzję organu odwoławczego Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] złożyła skargę do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd przypomniał, że sprawa toczyła się przed organami administracyjnymi dwukrotnie, w związku z poprzednią decyzją SKO w K. z dnia [...] grudnia 2004 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zauważył, że projekt decyzji w niniejszej sprawie nie został sporządzony w taki sposób, aby z niego wynikało, kto jest jego autorem. Ponadto projekt ten nie został uzgodniony stosownie do wymogu określonego w art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Za takie uzgodnienie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie sposób uznać uzgodnienia "zamiaru inwestycji" znajdującego się w aktach sprawy.
Sąd stwierdził też, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły treści § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Na załączniku graficznym nr 2 decyzji nie wskazano bowiem granic obszaru analizowanego, co prowadzi do wniosku, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia, stwierdzający, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, składające się z części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe uchybienia doprowadziły do uwzględnienia skargi, pomimo nieuwzględnienia podniesionych w niej zarzutów.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Przedsiębiorstwo Budownictwa i Obrotu Towarowego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że uchylona decyzja nie została prawidłowo uzgodniona z zarządcą drogi oraz § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich.
W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2, § 7 i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności), na wynik sprawy,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszeń przepisów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż w rozpoznawanej sprawie organem posiadającym kompetencje do ustalenia warunków zabudowy, a jednocześnie zarządcą drogi uprawnionym do uzgodnienia tej decyzji jest ten sam organ administracji – Prezydent Miasta Krakowa. W ocenie skarżącej Spółki, w sytuacji, gdy ten sam organ ma takie uprawnienia, to brak jest podstaw do wydawania odrębnego uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia poczynione na podstawie przepisów z zakresu dróg publicznych powinny stanowić część podstawy faktycznej orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie wydana decyzja określa wymogi w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz określa warunki realizacji inwestycji z punktu widzenia dopuszczalnych rozwiązań komunikacyjnych.
W ocenie Spółki również brak wyrysowania na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, granic obszaru analizowanego, nie może stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji. Brak ten, w niniejszej sprawie wynikał bowiem ze zwykłego niedopatrzenia i nie mógł mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Za nieprawidłowe też, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, należy uznać wyrażenie wątpliwości przez Sąd pierwszej instancji co do prawidłowości określenia w uchylonej decyzji wysokości planowanej inwestycji oraz istnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej. Poprzestanie na wyrażeniu wątpliwości skłania do uznania, że Sąd w tym zakresie nie rozpatrzył i nie ocenił należycie materiału dowodowego w sprawie. Również brak czytelnego podpisu pod projektem decyzji nie stanowił poważnego naruszenia prawa, skoro z materiałów sprawy jednoznacznie wynika, iż projekt ten został sporządzony przez uprawnione osoby.
Pismem z dnia 5 maja 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 k.p.a., co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Wynika to z tego, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że przedmiotowe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie pozwoli ocenić czy nastąpiła ewentualnie błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego także podniesionych w skardze kasacyjnej.
Po drugie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, który podlega uzgodnieniu, nie mógł zostać sporządzony wcześniej niż w dniu 16 maja 2005 r. Oznacza to, że będące w aktach administracyjnych uzgodnienie inwestycji nie jest uzgodnieniem decyzji w świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Wynika to z tego, że nie uzgadnia przedmiotowego projektu decyzji, gdyż jest sprzed jego sporządzenia oraz stanowi, że uzgadnia zamierzenie inwestycyjne (wniosek inwestora).
Jednocześnie nastąpiło w niewłaściwej formie prawnej, tj. postanowienia wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. w sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest równocześnie organem właściwym do wyrażenia opinii (karta nr 380 akt administracyjnych). Ponadto nastąpiło to po przekazaniu wniosku inwestora pismem z dnia 22 lutego 2005 r. (karta nr 338), lecz co wynika z daty zamieszczonej na analizie urbistyczno-architektonicznej została ona sporządzona dopiero w dniu 16 maja 2005 r. Oznacza to, że przedmiotowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy przygotowany przez D. Z.-R. i E. A.-P. nie został uzgodniony, ponieważ w aktach administracyjnych sprawy jest tylko postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2005 r. uzgadniające pozytywnie zamiar inwestycyjny określony we wniosku PBiOT "[...]" Spółka z o.o. (karta nr 380 akt administracyjnych).
Po trzecie, wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo orzekł, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nakłada na wójta (burmistrza czy też prezydenta miasta), a więc organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (ust. 2). Natomiast będąca w aktach sprawy decyzja organu I instancji zawiera dwa załączniki. W załączniku nr 1 zostały określone warunki zabudowy terenu, jak i wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Natomiast załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy powinien zawierać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w skali 1:1000 łącznie z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z załącznika nr 2 wynika jednak, że określono tylko linie rozgraniczające teren inwestycji, nieprzekraczalną linię zabudowy dla funkcji mieszkalnej, nieprzekraczalną linię zabudowy dla funkcji usługowej oraz granice zajętego terenu pod infrastrukturę techniczną wraz z dojazdem.
Oznacza to, że brak jest w tym załączniku graficznym wyznaczonych granic obszaru analizowanego – czyli niezgodnie z treścią decyzji z dnia [...] września 2005 r. Ponadto porównanie tego załącznika graficznego decyzji z załącznikiem graficznym analizy urbanistyczno-architektonicznej pozwala stwierdzić, że nie zawiera on granic obszaru analizowanego. Pozwala to stwierdzić, co zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł, że właściwe organy nie uwzględniły wymagań, które wprowadził § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego przepisu częściami tymi są: część tekstowa decyzji (ust. 1), cześć graficzna decyzji (ust. 1), załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną (ust. 2). Natomiast w świetle § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia właściwy organ jest zobowiązany sporządzić analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiące załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też nie został zrealizowany nałożony obowiązek określony w § 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia, stwierdzający, iż wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, składające się z części tekstowej i graficznej, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Z tych względów nie jest także zasadny zarzut podnoszony w skardze kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania z powodu zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z "§ 3 ust. 2, § 7 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uchyleniu decyzji pomimo braku wpływu wskazanych naruszeń prawa materialnego (niezależnie od ich zasadności) na wynik sprawy".
Ponadto należy stwierdzić, że błędnie podniesiono w powyższych zarzutach ze skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji spowodowało także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto łączy się to również z błędnym zarzutem ze skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji następujących przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Po pierwsze art. 53 ust. 4 pkt 9 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji nie została prawidłowo uzgodniona z zarządcą drogi.
Po drugie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tej przyczyny, że w tej sprawie nieprawidłowo przeprowadzono analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich.
Wynika to także z tego, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Jest to spowodowane tym, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie, gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano.
Ponadto w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany tylko kiedy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony niewadliwie (wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I FSK 175/05).
Natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący podnosi także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, który także jest całkowicie chybiony.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.