Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 882/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 997/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem sporządzonym dnia 5 listopada 2018 r. skarżąca Gmina zwróciła się do Nadzoru Wodnego w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 1200 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], S. w R. do krytego odcinka potoku M. w km [...] jego biegu. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny opracowany w październiku 2018 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo wodne" oraz art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Dyrektor Zarządu Zlewni w K. (któremu przekazano wniosek wg właściwości) odmówił Gminie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 1200 zlokalizowanym na ww. działce do krytego odcinka potoku M. w km [...] jego biegu

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto R., kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Na skutek tego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 399 ust. 1 i ust. 2 i art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, iż w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazał także, że z treści przepisu art. 409 ust. 1 powyższej ustawy nie wynika, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ pierwszej instancji uczynił w toku postępowania.

Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem organu i nie dokonała poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że ustawodawca nie narzuca w ww. regulacji, które dane mają być uwzględniane dla danego typu pozwolenia wodnoprawnego, jednak konieczność umieszczenia niektórych danych powinna zostać przeanalizowana w kontekście treści samego wniosku. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym powinno się ustalić ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m³ na sekundę i średnią ilość m³ na rok. Zatem, celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było, w ocenie organu odwoławczego, określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do potoku M. i wykazanie, że przepustowość krytego odcinka cieku jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowych do odbiornika i przedstawienie tych danych w jednostkach wskazanych w przepisach ustawy Prawo wodne jest również istotne ze względu na obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne i konieczność prawidłowego wyliczenia tych opłat.

W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też bezpodstawny jest zarzut skarżącej jakoby organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie.

Dalej organ wskazał, że zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie był brak możliwości oceny, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 ustawy Prawo wodne lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie wodnoprawnym czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do cieku ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) o nazwie "W. od Zbiornika R. do S." przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zamierzony sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalono, że zgodnie z planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły, który został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1911), odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu nr [...] jest jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) o europejskim kodzie [...] i nazwie "W. od Zbiornika R. do S." posiadająca status silnie zmienionej części wód o dobrym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych jakimi są, w jej przypadku, dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Stan chemiczny JCWP oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. W wodach opadowych trafiających do kanalizacji możemy stwierdzić takie zanieczyszczenia, jak: zawiesiny, węglowodory, metale ciężkie, środki ochrony roślin, nawozy naturalne i sztuczne oraz wiele innych.

Obowiązujące przepisy prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800) limitują w wodach opadowych tylko poziom zawiesiny oraz węglowodorów ropopochodnych.

W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni miasta R., gdzie wielkość samej powierzchni szczelnej dróg, parkingów i chodników wynosi powyżej 57 ha. Wyliczone w operacie wodnoprawnym natężenie deszczu przekracza wartość 15 l na sekundę i wynosi 81,73 l na sekundę. W związku z tym organ uznał, że w świetle powyższej zasady, odprowadzane wody opadowe nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane w ww. rozporządzeniu wartości. Z dokumentacji sprawy wynika, że separator substancji ropopochodnych z osadnikiem zainstalowano wprawdzie na kolektorze kanalizacji deszczowej, jednak służy on do podczyszczania wód opadowych spływających tylko z niewielkiego fragmentu ogromnej (prawie 187 ha) zlewni zakończonej wylotem nr [...] do potoku M. Rację ma zatem organ pierwszej instancji, że na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane ze zlewni wylotu nr [...] oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami ww. rozporządzenia, a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód odbiornika.

Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązek zainstalowania na kolektorze kanalizacji deszczowej urządzeń oczyszczających zachodzi w przypadku, gdy odprowadzane wody są na tyle zanieczyszczone, że wskaźniki przekraczają normatywy.

W omawianym przypadku skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy zeszytu eksploatacyjnego separatora z osadnikiem, co w świetle ww. przepisu nie pozwala ocenić poprawności działania urządzeń oczyszczających. Wprawdzie do operatu załączono dwa sprawozdania z badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora nr [...] w czerwcu 2017 r. i 2018 r., jednak zostały one wykonane niezgodnie z przepisami ww. rozporządzenia. W operacie wodnoprawnym nie wyjaśniono z jakich przyczyn pobrano próbki wód opadowych do badań w 2017 r. i 2018 r., pomimo braku takiego obowiązku. Metodykę poboru próbek zanieczyszczonych wód opadowych do badań wskazuje szczegółowo § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia i wbrew twierdzeniom skarżącej w § 25 ww. rozporządzenia nie podano alternatywnego sposobu dla pozyskiwania próbek wód do analiz, a jedynie metodyki referencyjne analizy próbek ścieków.

W związku z powyższym wątpliwości budzą wyniki oznaczeń zanieczyszczeń uzyskane w badaniach przedstawionych w dokumentacji sprawy, bowiem do badań pobierano każdorazowo w miesiącu czerwcu (zamiast w okresie wiosny i jesieni) jedną próbkę zamiast trzech (zalecanych w 23 ust. 2 ww. rozporządzenia), co skutkować może zaniżoną wartością takich oznaczeń, zwłaszcza jeżeli próbek nie pobrano w pierwszej fazie deszczu, kiedy to następuje spływ największej ilości zanieczyszczeń. Podsumowując powyższe organ stwierdził, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie można właściwie ocenić czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotu nr [...] nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymaniu dobrego stanu chemicznego wód i dobrego stanu ekologicznego JCWP "W. od Zbiornika R. do S.".

Kolejnym, ale jak zaznaczono nie zasadniczym uchybieniem, zdaniem organu, było nieprzedłożenie przez skarżącą instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających (zleconej do opracowania przez Prezydenta Miasta R. w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r.).

Zaś zarzuty podniesione w odwołaniu organ uznał za niezasadne.

Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r. wniosła wskazana na wstępie Gmina Miasto R. Decyzji tej skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie: art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy Prawo wodne; art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy Prawo wodne; art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne; art. 399 ust. 2 powyższej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dokonana kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wykazała zaistnienia przyczyn, które uzasadniałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

Z akt sprawy wynika, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem miejskiego kolektora deszczowego nr [...] do wód potoku M. Sąd w pełni zaakceptował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 ww. ustawy.

Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 ustawy Prawo wodne. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Art. 409 ust. 1 powyższej ustawy wskazuje jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, ale wyraźnie stwierdza, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. Słusznie więc, zdaniem Sądu, zauważyły organy, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku.

W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ pierwszej instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym.

W toku postępowania administracyjnego – mimo kierowanych do Gminy wezwań – nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też bezpodstawny jest zarzut skarżącego jakoby organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a.:

1. - w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez dosłowne powtórzenie argumentacji organu polegające na tym, iż prawie całe uzasadnienie stanu sprawy wyroku stanowi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie prawne wyroku jest powtórzeniem, a właściwie przepisaniem ustaleń stanu sprawy zawartego w tym samym uzasadnieniu wyroku,
2. - polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to: poprzez brak wymaganych prawem elementów – stanu sprawy, oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów wraz z uzasadnieniem tych zarzutów, brak argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów organów pierwszej i drugiej instancji, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, poddające w wątpliwość i uniemożliwiające sprawdzenie, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, którą miał obowiązek przeprowadzić;
3. - ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie prawne;
4. - bezkrytyczne przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji, pomimo wnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne przejawiające się w niewyjaśnieniu całego stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, poprzez zaakceptowanie ustaleń organów pierwszej i drugiej instancji, że:

1. a) operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 ustawy Prawo wodne oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego;
2. b) skarżąca obliczyła ilość wód wg nieprawidłowej metody obliczeń, ponieważ źródłem do dokonania obliczeń powinny być normy i wytyczne projektowania, kiedy to ani Sąd ani organy obu instancji nie wskazały wiążących prawnie konkretnych norm i wytycznych projektowania;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

W treści skargi kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum wniesionego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie kompletnego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w judykaturze, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. J.P.

Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2009, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wydanie IV, s. 684, jak i wyroki NSA: z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; z 3 października 2019 r. sygn. akt II GSK 591/17; z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1277/18).

Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd pomija dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Na takie naruszenia skarga kasacyjna się powołuje wskazując, iż Sąd pierwszej instancji nie orzekał na podstawie akt sprawy, a jedynie oparł się na treści zaskarżonej decyzji, albowiem zarówno w części wstępnej kwestionowanego uzasadnienia przytoczył argumentację organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu prawnym powtórzył ją, co stanowi o całości uzasadnienia.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Gminy w tym zakresie, gdyż materiał dowodowy przedmiotowej sprawy dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego to również przedstawiony do jej akt operat wodnoprawny, uzupełnienie do tego operatu w liczbie 7 załączników złożone wraz z pismem z dnia 8 lutego 2019 r., które wyjaśnia zastrzeżenia i wątpliwości zgłoszone przez organ wobec przedmiotowego operatu, jak też obszerne odwołanie stanowiące polemikę z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Gdy tymczasem stanowisko skarżącego wynikające z ww. materiałów zawartych w aktach sprawy wpływające w sposób istotny na ocenę legalności zaskarżonej decyzji zostało pominięte przez Sąd orzekający, co można w okolicznościach tej sprawy uznać za pominięcie istotnej części tych akt.

Niemniej jednak przede wszystkim w tej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 62/11).

Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Sądu odwoławczego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1301/10).

Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (patrz wyrok NSA z 6 października 2017r. sygn. akt II GSK 36/16). W orzecznictwie, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście przedstawionych motywów zaskarżonego wyroku uznać należy przede wszystkim, iż nie poddaje się ono kontroli instancyjnej z powodu nadmiernej lakoniczności. Nie wynika z tego uzasadnienia by zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały szczegółowo wyjaśnione. Takich właściwych rozważań brak w tej sprawie, w szczególności gdy uwzględni się jej przedmiot, a to udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, iż w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w istocie nie zawarł w swoich motywach stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Trafne jest stwierdzenie skargi kasacyjnej, że prawie całe uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi przepisana treść decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. z [...] czerwca 2019 r. Zarówno w części historycznej uzasadnienia, jak i uzasadnieniu prawnym, znajdują się powtórzone treści z ww. decyzji. Zatem Sąd ograniczył się do tego co ustalił organ, natomiast nie wskazał, które ustalenia przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji a które nie.

Z kolei brak jest w przedmiotowym uzasadnieniu jakiegokolwiek odniesienia czy to w części historycznej czy rozważeniowej do argumentów prezentowanych przez skarżącą Gminę, a przede wszystkim brak jest jakichkolwiek rozważań, dlaczego argumentacja skarżącej jest nieprawidłowa i nie zasługuje na uwzględnienie w kontekście przedstawianych przez tę stronę w toku postępowania materiałów sprawy.

W kontekście obowiązującej przed Sądem pierwszej instancji zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, że Sąd ten nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jednakże w tej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi w sposób wymagany omawianym przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w sposób zdawkowy i arbitralny uznał, iż wszystkie te zarzuty skargi są niezasadne, nie odnosząc się do podniesionych w skardze zarówno zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego tj. wskazanych tam przepisów ustawy Prawo wodne.

Gdy tymczasem rację ma skarżąca Gmina, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującej oceny prawnej ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego, a która dokonywana jest w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ocena prawa zaprezentowana w zaskarżonym wyroku jest lakoniczna, bardzo skrótowa, co w istocie nie pozwala na zweryfikowanie sposobu rozumowania organu, a jednocześnie uniemożliwia ocenę poprawności zajętego stanowiska przez Sąd orzekający, w szczególności gdy uwzględni się szerokie spektrum zagadnień prawnych, które należało rozważyć w kontekście oceny legalności decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu kwestionowanym skargą kasacyjna brak jest niezbędnych argumentów wskazujących na niezasadność skargi z jednoczesnym odwołaniem się do stanowiska organu odwoławczego utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Tak więc należy zgodzić się ze skarżącą Gmina, że przedstawione motywy zaskarżonego wyroku nie stanowią rzetelnej informacji dla skarżącej, ale i dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlaczego podzielono stanowisko organów administracji, a nie skarżącej Gminy. Sąd, bez szczegółowej analizy, przyjął bowiem stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w sprawie jako swój mimo, iż ustalenia te były kwestionowane przez stronę odpowiednimi zarzutami zawartymi w skardze.

W szczególności należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w motywach wyroku Sąd stwierdza, że słusznie organy uznały, iż w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, powtarzając ten pogląd za organami orzekającymi, a te przecież uznały, że operat wodnoprawny zawiera braki. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazania jakie to braki zawiera przedstawiony w sprawie operat wodnoprawny. Jest to o tyle istotne, że stanowisko organów w zakresie braków operatu wodnoprawnego jest kwestionowane przez skarżącą Gminę, bowiem jest to kwestia zasadnicza w tej sprawie.

Takie bardzo ogólnikowe wskazywanie na naruszenie prawa jak wyżej przywołane czy też podkreślanie w motywach zaskarżonego wyroku cytat: "dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzania obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym" - koniec cytatu, nie mogą, jak zasadnie zaznaczono to we wniesionym środku odwoławczym, stanowić oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, albowiem są to jedynie hasłowe tezy, które muszą być następnie uzasadnione w sposób wymagany prawem. W tej sprawie takiego uzasadnienia po prostu brak, stąd skład orzekający w tej sprawie uznał, iż usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Taka wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku o jakiej wyżej mowa, wyklucza rozważanie tezy, iż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na co pozwala art. 184 in fine p.p.s.a. Ujawnione wyżej naruszenie procedury sądowoadministracyjnej nie pozwala, w okolicznościach tej sprawy, na zastosowanie wskazanej wyżej konstrukcji prawnej oddalenia skargi kasacyjnej.

Jednocześnie ujawnione wyżej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zezwala na merytoryczne rozpoznanie kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania zamieszczonego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne polegającego na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne, albowiem zarzut ten jest przedwczesny. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozstrzyganiu tej sprawy będzie prawidłowe rozpoznanie wniesionej skargi i w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji przedstawienie takiego uzasadnienia, które nie będzie naruszało w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a., a w przypadku wniesienie skargi kasacyjnej przez którąkolwiek ze stron, by umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Niewątpliwie uzasadnienie wyroku powinno być zwięzłe, na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu (strona 3 tej odpowiedzi), ale musi ono zawierać wszystkie niezbędne elementy jakie przewidziano dla wypowiedzi sądu. Jak wyżej wykazano w tej sprawie zaskarżony wyrok nie realizuje wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe sporządzone uzasadnienie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji