Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Gd 621/11, oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 maja 2011r. nr WI.I/EK/7111-105/04/07/08/09/10 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 5 grudnia 2002 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Zakładowi Budowlanemu "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. pozwolenia na budowę sześciu budynków mieszkalnych w układzie bliźniaczym na działce nr [...] obręb [...], położonej w G. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z 31 grudnia 1999 r. Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w G. przy ul. R. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z uzbrojeniem. Decyzja została podjęta na podstawie art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 15 z 1999 r.) obowiązującej w dacie załatwiania sprawy oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdyni zatwierdzonego uchwałą Nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej z 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1988 r., Nr 13, poz.
- 91) zmienionego następnie uchwałą Nr LVII/497/93 Rady Miasta Gdyni z 28 kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1993 r., Nr 14, poz.
- 78) oraz uchwałą Nr V/94/94 Rady Miasta Gdyni z 30 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego z 1994 r., Nr 33, poz. 176). W rozstrzygnięciu wskazano, że teren działki położony jest w jednostce planistycznej przeznaczonej "dla przedsięwzięć zintegrowanych budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub jednorodzinnego o wysokiej intensywności na działkach o powierzchni od 140 m2 do 300 m2", przy zachowaniu odległości zabudowy od linii drzew-minimum 15 metrów i obowiązku zapewnienia swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu o szerokości 10 m. Stosownie do wskazanych wymogów planu organ nakazał w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu między innymi zapewnienie, by "układ funkcjonalno-przestrzenny i architektura planowanej inwestycji pozostawała w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową".
Następnie z wniosku inwestora Zakładu Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w K. prowadzone było postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę będące przedmiotem niniejszej sprawy. Decyzją z 16 stycznia 2002 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej na działce nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną, przynależnym układem drogowym oraz wewnętrzną instalacją gazową. Wojewoda Pomorski, w wyniku rozpoznania odwołania właścicieli działek sąsiednich m. in. skarżącego, decyzją z 26 kwietnia 2002 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powodem uchylenia pozytywnej dla inwestora decyzji była stwierdzona przez organ odwoławczy niezgodność przedłożonego projektu budowlanego z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zapisami planu miejscowego m. in. w odniesieniu do konieczności zapewnienia swobodnego przejścia wzdłuż granicy lasu.
Decyzją z 5 grudnia 2002 r. organ I instancji powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zastrzeżeń zgłoszonych przez strony postępowania w tym i skarżącego wyjaśnił, że poprawiony projekt budowlany spełnia warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor wykazał bowiem w projekcie możliwość podziału działki nr [...] na działki budowlane pod poszczególne segmenty mieszkalne budynków bliźniaczych w sposób zgodny z zapisem planu miejscowego. Organ uznał również, że forma i skala projektowanych budynków "nie narusza harmonii przyległej zabudowy".
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie zarzucając miedzy innymi że gabaryty planowanej inwestycji nie spełniają warunku pozostawania "w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową".
Wojewoda Pomorski decyzją z 5 marca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że projekt budowlany został przez inwestora poprawiony oraz dostosowany do uwarunkowań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących wadliwości sporządzenia analizy nasłonecznienia i "dysharmonii" projektowanej zabudowy z otoczeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w dniu 4 lutego 2004 r. rozpoznał dwie skargi R. P. wniesione w w/w sprawie, a odnoszące się do dwóch wyżej opisanych decyzji organu odwoławczego. W sprawie II SA/Gd 1413/02 Sąd oddalił skargę na decyzję kasacyjną Wojewody z 26 kwietnia 2002 r. W sprawie II SA/Gd 573/03 Sąd uchylił decyzję tego organu z 5 marca 2003r.
Następnie organ odwoławczy decyzją z 17 stycznia 2005 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 5 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że inwestor przedłożył poprawiony projekt zamienny, który posiadał wszystkie uzgodnienia i jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wydaną na jego podstawie decyzją.
Oddalając kolejną skargę R. P. wniesioną na wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 2005 r. w sprawie II SA/Gd 205/05 stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej R. P. uchylił wyrok Sądu z 16 listopada 2005 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia z 22 listopada 2006r. (II OSK 375/06) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kwestią sporną w sprawie jest kwestia ewentualnej sprzeczności zamiennego projektu zagospodarowania działki nr [...] przy ul. R. z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z warunków tej decyzji było bowiem zalecenie, aby "układ funkcjonalno – przestrzenny i forma architektoniczna projektowanej zabudowy pozostawała w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową".
Sąd II instancji wskazał, iż skarżący kwestionował spełnienie również i tego warunku i wnosił o przeprowadzenie dowodu z oględzin działki i z opinii biegłego celem wyjaśnienia tej kwestii. Organ odwoławczy wniosków tych nie uwzględnił, natomiast w dniu 3 stycznia 2005 r. przeprowadził z urzędu bez udziału stron oględziny, a sporządzone wówczas zdjęcia uznał za dowód potwierdzający harmonię projektowanych budynków z zabudową sąsiednią. Takie działanie organu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe w świetle przepisów art. 79 i 81 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 156/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego z 17 stycznia 2005 r. były wyłącznie uchybienia przepisom postępowania administracyjnego wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny tj. pozbawienie skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem oględzin. Sąd nie uznał natomiast zasadności pozostałych zarzutów skargi. Podtrzymał w tym zakresie stanowisko zawarte w poprzednim wyroku. W zaleceniach dla organu odwoławczego wskazał na konieczność powtórzenia postępowania dowodowego w części w której skarżący z winy organu nie uczestniczył.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy skarżący pismem z 21 stycznia 2008 r. wniósł o włączenie do akt sprawy "Analizy porównawczej standardów urbanistycznych zespołów zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. gr. [...] i na terenie działki nr ew. gr. [...] obręb [...] przy ulicy R.j w G. ", sporządzonej przez arch. J. H. na okoliczność braku spełnienia przez projektowaną zabudowę warunku pozostawania w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wydanej na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponowił również wniosek o przeprowadzenie na tą okoliczność dowodu z oględzin "terenu inwestycji - przy wykorzystaniu wskaźników i standardów zawartych w powyższej analizie". W załączonej do pisma w/w analizie porównawczej jako obszar analizowany przyjęto teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej położony w rejonie ulic S. i R. (dz. nr ew. gr. od [...]) i wskazano, że teren projektowanej zabudowy usytuowany jest między istniejącą zabudową wolnostojącą a lasem.
W ocenie autorki analizy nałożony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymóg dotyczący pozostawania układu funkcjonalno-przestrzennego i formy architektonicznej planowanej inwestycji w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową nakłada na inwestora obowiązek dostosowania skali i formy architektonicznej projektowanej zabudowy przede wszystkim do istniejącego zespołu mieszkaniowego położonego wzdłuż ul. R. na działkach nr ew. gr. [...], który charakteryzuje się niską intensywnością w którym przeważają domy parterowe z użytkowym poddaszem. W wyniku analizy porównawczej, w której do porównania przyjęto kryteria wysokości budynków, stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działek, wskaźnika intensywności zabudowy, autorka analizy doszła do wniosku, że projektowana zabudowa znacznie odbiega skalą od zabudowy istniejącej, ponieważ między budynkami istniejącymi a projektowanymi występuje różnica wysokości wynosząca od ok. 6 m do 3,5 m przy poziomie terenu analogicznym dla obu rodzajów porównywanej zabudowy oraz intensywnością zabudowy. W konkluzji stwierdzono, że projektowana zabudowa nie spełnia warunku pozostawania w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową.
Wojewoda Pomorski zawiadomieniem z 12 lutego 2008 r. poinformował uczestników postępowania o zamiarze przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej działki. Oględziny, w których tym razem uczestniczył skarżący, zostały przeprowadzone 12 marca 2008 r., po czym decyzją z 7 maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna i z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta G. i wydaną na jego podstawie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że w projekcie zagospodarowania działki nr [...] uwidoczniono podział działki na 12 części o powierzchni od 227 do 282 m² i zaprojektowano 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, co odpowiada warunkom zawartym w w/w decyzji.
Dalej organ wyjaśnił, że przedłożona przez skarżącego "Analiza porównawcza standardów urbanistycznych..." autorstwa J. H. jedynie wyrywkowo i stronniczo porusza sporne aspekty związane z istniejącą i projektowaną zabudową. Wojewoda uznał, że zawarty w analizie wniosek, iż na przedmiotowej działce powinna być zastosowana niska intensywność zabudowy pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podzielił także pogląd organu I instancji, że układ funkcjonalno – przestrzenny i forma architektoniczna zaprojektowanych budynków pozostaje w harmonii z przyległą zabudową.
W wyniku rozpoznania skarg na powyższą decyzję wniesionych przez R. P. i Prokuratora, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 marca 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 466/08 uchylił wydaną przez organ odwoławczy decyzję. Jak wynika z uzasadnienia wyroku powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego było miedzy innymi stwierdzenie przez Sąd, niewykonania wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r. oraz rozpoznania sprawy z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania pełnych ustaleń faktycznych dla potrzeb oceny zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie przesłanki harmonizacji projektowanej zabudowy z otoczeniem i przyległą zabudową. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że spełnienie tego warunku powinno być ocenione przez organ architektoniczno – budowlany w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Warunek ten został bowiem zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, w której stwierdzono, że stanowi on "uwarunkowanie dla projektowanej zabudowy". Harmonia układu funkcjonalno – przestrzennego i formy architektonicznej z otoczeniem i przyległą zabudową stanowi zatem cechę, którą musi posiadać zaplanowana przez inwestora zabudowa, aby spełnić warunki zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. O tym, czy projektowana zabudowa jest zgodna z wydaną dla niej decyzją o warunkach zabudowy decyduje organ wydający pozwolenie na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo budowlane, który na ten organ nakłada obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie sądu organ w celu sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunek pozostawania w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową, powinien porównać projekt (podlegający zatwierdzeniu) z otoczeniem działki nr [...] i przyległą do tej działki zabudową. To zatem - jak stwierdził Sąd - otoczenie planowanej inwestycji i sąsiadująca z nim zabudowa stanowić powinny przede wszystkim przedmiot oględzin. Obszar podlegający oględzinom nie powinien przy tym – zdaniem Sądu – ograniczać się jedynie do działek tych osób, które w toku postępowania kwestionowały harmonię planowanej zabudowy z otoczeniem i przyległą zabudową, ani do działki [...]. To organ w pierwszej kolejności powinien ustalić obszar, który pozwoli mu zbadać, czy przesłanka dotycząca harmonizacji została spełniona. Jeżeli organ stwierdzi, że nie posiada wiedzy umożliwiającej mu ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia opisany wyżej warunek harmonii, zgodnie z treścią art. 84 § 1 k.p.a. może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii w tej sprawie.
W wytycznych dla organu Sąd nakazał wyjaśnienie czy warunek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszący się do pozostawania planowanej inwestycji w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową został spełniony. Jednocześnie Sąd podkreślił, że organ winien mieć na uwadze, iż w wyniku kolejnych rozstrzygnięć sądów zakres ponownego rozpoznawania sprawy został ograniczony do wyjaśnienia opisanego w sprawie problemu harmonii planowanej inwestycji z otoczeniem. Pozostałe zarzuty dotąd podnoszone w sprawie, a dotyczące m. in. nasłonecznienia zabudowy sąsiadującej z planowaną inwestycją, podziału działki [...] oraz odległości od granicy lasu i zadrzewień Sąd uznał za bezzasadne.
Sąd nie podzielił również zgłoszonego wówczas w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku analizy projektu i mających zastosowanie w sprawie przepisów techniczno - budowlanych Sąd wywiódł, że zarzut naruszenia § 12 ust. 4 i 5 w/w rozporządzenia jest niezasadny.
W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ odwoławczy w marcu 2010r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego umieścił zaproszenie do składania ofert w ramach badania rynku na wykonanie opinii urbanistycznej dotyczącej ustalenia, czy układ funkcjonalno-przestrzenny i forma architektoniczna planowanej zabudowy jednorodzinnej pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Ofertę na wykonanie opinii złożyła dr inż. arch. I. M., z którą organ podpisał stosowną umowę (k.32 i 56 części V akt administracyjnych). W dniu 28 kwietnia odbyły się oględziny terenu inwestycji i jego otoczenia. W protokole z tej czynności stwierdzono, że na obszarze tym występuje zabudowa niejednorodna o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej i wolnostojącej oraz wielorodzinnej.
Natomiast wysokość zabudowy rozciąga się od 2 poprzez 3 do 4 kondygnacji w zabudowie wielorodzinnej. Poddana analizie zabudowa mieszkaniowa sąsiaduje z ulicą miejską zbiorczą o nazwie "R." przy której po przeciwnej stronie ulicy znajduje się zabudowa o funkcji magazynowo-przemysłowej. W toku oględzin sporządzono fotografie z naniesieniem na mapie tzw. osi widokowych (protokół k. 34 części V akt administracyjnych). W dniu 7 czerwca 2010 r. biegła złożyła opinię w sprawie zgodności zabudowy na działce [...] przy ul. R. w G. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zharmonizowania jej z otaczającą zabudową (k. 39 cz. V akt adm.). W opinii tej wskazano, że obszar przedmiotowej działki sąsiaduje z trzema zupełnie różnymi zespołami zabudowy – zespołem zabudowy wielorodzinnej, zespołem zabudowy składowej i biurowej oraz zespołem zabudowy jednorodzinnej, niejednorodnym jeśli chodzi o formę i kolorystykę, wobec czego nie jest możliwe zakwestionowanie harmonijności układu funkcjonalno-przestrzennego i formy architektonicznej planowanej inwestycji.
W ocenie autorki analizy jako obszar analizowany należy przyjąć obszar większy niż tylko bezpośrednie sąsiedztwo projektowanej zabudowy, czyli obszar wzdłuż południowego odcinka ulicy R., gdyż wymóg zawarty w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie mówi o otoczeniu i sąsiedniej zabudowie. W wyniku analizy tak wyznaczonego terenu stwierdzono, że projektowana zabudowa jest spójnym i logicznym elementem kompozycji urbanistycznej obszaru w rejonie południowego odcinka ulicy R., który stanowi rozsądnie ustalone otoczenie przestrzenne dla tego zespołu i pozostaje w harmonii z otoczeniem (str.13 opinii).
W piśmie z 21 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącego wniósł uwagi i zastrzeżenia co do przeprowadzonych oględzin i sporządzonej w sprawie opinii. Kwestionując sposób opracowania i wyprowadzone przez biegłą wnioski wniósł o: 1/ przeprowadzenie, na okoliczność "harmonizacji układu funkcjonalno-przestrzennego i formy architektonicznej (inwestycji) z otoczeniem i przyległą zabudową", dowodu z projektów budowlanych zatwierdzonych w pozwoleniach na budowę dla budynków mieszkalnych znajdujących się na nieruchomościach przy ul. R. [...] i ich zażądanie od Prezydenta G. jako organu architektoniczno-budowlanego wydającego te pozwolenia; porównanie danych tych projektów z projektem budowlanym zatwierdzanym kwestionowaną odwołaniem decyzją, w zakresie obejmującym co najmniej: a/ rodzaj zabudowy; b/ wysokość budynków nad poziomem terenu i mierzoną zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; c/ liczbę kondygnacji, w tym kondygnacji nadziemnych; d/ kubaturę brutto; e/ intensywność zabudowy (stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych mierzonych po zewnętrznym obrysie murów do powierzchni działki budowlanej), 2/ w razie gdyby dowód powyższy został uznany za niewystarczający – przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z pomiarów geodezyjnych budynków wybudowanych w ramach inwestycji i budynków mieszkalnych znajdujących się na nieruchomościach przy ul. R. [...]. 3/ przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, z uwagi na to iż zachodzą przesłanki z art. 89 § 2 k.p.a.; wezwania na tę rozprawę biegłego I. M. 4/ zakreślenie dodatkowego terminu na ustosunkowanie się do opinii biegłego I. M. (pismo k. 41 cz. V akt adm.).
W dalszym toku postępowania organ II instancji wystąpił do Prezydenta G. o udostępnienie akt dotyczących wydanych pozwoleń na budowę budynków przy ul. R. [...]. Akta te zostały nadesłane do sprawy. W dniu 24 sierpnia 2010 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i biegłej. Na rozprawie biegła wyjaśniła zakres, metodologię i podstawy przeprowadzonej analizy urbanistycznej, udzieliła również wyjaśnień i odpowiedzi na pytania stron. W kolejnym piśmie pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ zlecając opinię nie sformułował prawidłowo tezy dowodowej, wskazał na konieczność powołania nowego biegłego. Zarzucił, że sposób powołania biegłego nastąpił z naruszeniem art. 77 k.p.a.
Postanowieniami z 19 kwietnia 2011 r. podjętymi na podstawie art. 123, art. 75, art. 78 § 2 k.p.a. organ dopuścił dowód z opinii biegłej dr Inż. Arch. I. M. wraz z opinią uzupełniającą "w zakresie i przedmiocie zgodnie z tezą dowodową wskazaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 466/08 oraz odmówił uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego (k. 69 i 70 części VI akt adm.). Pismem z 22 kwietnia 2011 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się w tym przedmiocie przed wydaniem decyzji.
W powyższych okolicznościach Wojewoda Pomorski decyzją z 13 maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z 5 grudnia 2002 r. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił, że by wypełnić wiążące zalecenia sądu administracyjnego dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec nieprecyzyjności określenia "harmonii układu funkcjonalno-przestrzennego i formy architektonicznej z otoczeniem i przyległą zabudową", konieczna była ich interpretacja przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne. Spośród znajdujących się w aktach sprawy dwóch opinii, jednej sporządzonej na zlecenie organu przez arch. I. M., i drugiej, sporządzonej na zlecenie skarżącego przez arch. J. H. organ za obiektywną i w sposób kompleksowy analizującą zagadnienie harmonijności projektu zabudowy uznał tę pierwszą, przymiotów tych odmawiając opinii arch. J. H.. Wadą opinii zleconej przez skarżącego jest zdaniem organu to, że ogranicza się ona do obszaru zabudowy jednorodzinnej przy ul. R. i w rejonie ul. S. i R. oraz zabudowy bliźniaczej na działce nr [...], i porównania gabarytów bezpośrednio sąsiadującej zabudowy bez odniesienia do dalszego otoczenia.
W ocenie Wojewody opinia biegłej, jakoby "wymóg określony w decyzji o warunkach zabudowy ([...]) nakłada na inwestora obowiązek dostosowania skali i formy architektonicznej projektowanej zabudowy przede wszystkim do istniejącego zespołu mieszkaniowego położonego wzdłuż ul. R. na dz. nr ewid. [...]", pomija zapisy planu miejscowego, które takiego obowiązku nie wprowadzają. Organ nie podzielił opinii autorki analizy, że najbardziej miarodajnym kryterium dotyczącym zharmonizowania zabudowy są gabaryty budynków i intensywność zabudowy. Odrzucając sporządzoną z inicjatywy skarżącego analizę organ uznał, że w sposób nieuzasadniony została ona ograniczona jedynie do terenu bezpośrednio sąsiadującego z zabudową jednorodzinną, bez szerszej perspektywy. Wojewoda Pomorski podzielił natomiast stwierdzenia i wnioski zawarte w opinii arch. I. M. Wskazał, iż zasadnym było wyjaśnienie w jej treści pojęć niedookreślonych zawartych zarówno w zapisach planu miejscowego G. jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] takich jak zakres pojęcia "otoczenia", "przyległej zabudowy" i zasady realizacji "harmonii", bowiem właśnie brak precyzji sformułowań zapisów aktów prawa miejscowego i decyzji powoduje konieczność fachowej, specjalistycznej interpretacji.
Jak wynika z opinii, biegła również wskazała na trudności interpretacyjne w/w zapisów w zakresie dotyczącym harmonii. Tym nie mniej - jak stwierdził organ - logiczna i czytelna argumentacja zawarta w opinii, odniesienie do materiałów źródłowych, naświetlenie przyjętych zasad ogólnych w tej dziedzinie, przekonuje o prawidłowości i logice rozumowania oraz interpretacji poczynionej przez biegłą w zakresie dookreślenia pojęć, które zostały wskazane do przeanalizowania i oceny przez Sąd. Wojewoda wskazał, iż w pełni podziela stanowisko zawarte w opinii, że pojęć "kompozycji przestrzennej" i "harmonii zabudowy" nie sposób oceniać wycinkowo, wyłącznie na podstawie zabudowy sąsiadujących działek (2 zespołów zabudowy). Brak wskazania szerszej perspektywy ocenianego obszaru dotyczącego "otoczenia" i "przyległej zabudowy" stanowiłoby wadę przeprowadzonej analizy, bowiem harmonia - zgodnie z tezą dowodową sformułowaną w orzeczeniu Sądu w niniejszej sprawie - ma dotyczyć nie tylko formy architektonicznej budynków, ale również układu funkcjonalno-przestrzennego.
Dlatego - zdaniem biegłej - odpowiedź na pytanie "czy układ funkcjonalno-przestrzenny i forma architektoniczna planowanej zabudowy pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową" zawiera się w ocenie kompozycji przestrzennej odnoszącej się do szerszego obszaru poddanego analizie niż bezpośrednio sąsiadujące ze sobą 2 zespoły zabudowy, by można było w sposób zobiektywizowany przedstawić stanowisko w przedmiotowej sprawie. Jak wyjaśnił dalej organ, objęty oceną biegłej obszar działki [...] sąsiaduje z trzema różnymi zespołami zabudowy - regularnym układem zabudowy wielorodzinnej od strony południowo-zachodniej, zabudowy składowej i biurowej od strony południowo-wschodniej (po przeciwnej stronie ulicy R.) i wreszcie zespołem zabudowy jednorodzinnej od strony północno-wschodniej. Zespół zabudowy jednorodzinnej składa się z różnych budynków, o odmiennych bryłach, kształtach dachu, usytuowaniu w stosunku do ulic, proporcjach i kolorystyce.
Ich wysokość waha się od 7,50 do 9,80, a powierzchnia zabudowy od 100 m² do 242 m², dachy dwuspadowe, dwuspadowe naczółkowe oraz wielospadowe o nachyleniu połaci od 33 do 45 stopni. Różna pozostaje też wielkość działek od 431 m² do 905 m². Zatem budynki są tak różne, że nawet ich wewnętrzna harmonia pozostaje kwestią sporną. Omawiany teren sąsiaduje z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i terenami usług, składów, biur i obiektami handlu hurtowego. Osobny problem stanowi też sformułowanie, że harmonia ma dotyczyć nie tylko formy architektonicznej budynków, ale również układu funkcjonalno-przestrzennego. Każdy z sąsiadujących zespołów ma inny układ i odmienną funkcję-przeznaczenie terenów i obiektów. Biegła objęła analizą obszar stanowiący kompozycyjną całość, wyznaczony na podstawie kryteriów: granic, czyli form przestrzennych tworzących elementy płaskie, jak np. ulice, układu geometrycznego, hierarchii ważności i tworzywa, czyli elementów, z których zbudowana jest całość przestrzenna – zespół kompozycyjny.
Szeroko opisując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji te kryteria organ podzielił przyjęte przez biegłą założenia i wnioski i uznał, że wewnętrzna spójność projektowanego zespołu mieszkalnego na działce [...] jest zasadniczo utrzymana, a sam zespół mieszkalny pozostaje w harmonii z otoczeniem. W ocenie organu w taki sposób wyznaczony obszar poddany analizie jest zgodny z zaleceniami sądu wydanymi w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 466/08, zgodnie z którymi obszar podlegający oględzinom nie powinien ograniczać się jedynie do działek tych osób, które w toku postępowania kwestionowały harmonię planowanej zabudowy z otoczeniem i przyległą zabudową.
Wojewoda wskazał również, że z dokonanej przez niego analizy porównawczej dokumentacji projektowej budynków przy ul. R. [...] w zabudowie wolnostojącej jednorodzinnej i projektu zagospodarowania przedmiotowej działki wynika, że projektowana zabudowa nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa i spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do zarzutów zawartych w pismach skarżącego wskazał, że sposób wyboru biegłego jest zgodny z prawem, a biegły sporządza opinię samodzielnie, bez udziału stron. Stwierdził, że argumentacja zawarta w pismach skarżącego nie obala ustaleń opinii i jej mocy dowodowej, stąd nie było podstaw do dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego. Uznając jednak konieczność prawidłowego i wnikliwego wyjaśnienia wszelkich zgłoszonych zastrzeżeń zwrócił się do biegłej o ustosunkowanie się do podnoszonych zarzutów. Po uzyskaniu stanowiska biegłej w formie opinii uzupełniającej postanowieniem z 19 kwietnia 2011 r. dopuścił dowód z opinii bieglej I. M. zgodnie z tezą wskazaną w wyroku Sądu w sprawie II SA/Gd 466/08. Organ wyjaśnił też, że żądanie skarżącego dokonania pomiarów geodezyjnych istniejących budynków wykracza poza przedmiot rozpoznawanej sprawy.
R. P. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 maja 2011 roku, wniósł o jej uchylenie, zarzucił organowi niewykonanie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Gd 466/08 poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin bez oznajmienia stronom ich porządku i czynności, które będą w ich trakcie przeprowadzane oraz bez zakreślenia tezy dowodowej, której te oględziny mają służyć i bez określenia metodyki ich przeprowadzenia, w tym bez przedstawienia koncepcji doboru i sposobu opisu obiektów budowlanych i ich cech, niezbędnego do przeprowadzenia analizy harmonizacji projektowanej inwestycji z otoczeniem oraz brak w opinii biegłej M. obiektywnych kryteriów służących porównaniu, takich jak parametry budynków, co skutkowało bezzasadnym rozszerzeniem obszaru analizowanego. Wskazał, że przesłanka harmonizacji odnosić się powinna do przyległej zabudowy.
Zarzucił ponadto organowi nieuzasadnione odrzucenie wniosków opinii sporządzonej z inicjatywy skarżącego. Wskazał również na fakt wydania zaskarżonej decyzji przed upływem zakreślonego skarżącemu terminu na wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują zasad i trybu przeprowadzenia dowodu z oględzin, a oględziny nieruchomości są czynnością, jaką może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać w kategorii dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu. Organ podniósł również, odnosząc się do zarzutów skargi, zgodnie z którymi organ nie wziął pod uwagę sugestii skarżącego dotyczących sposobu sporządzenia analizy i wniosków zawartych w opinii, że biegły przygotowuje opinię samodzielnie, bez udziału stron i organu. Wojewoda wskazał również, że w toku postępowania strony miały możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, a wskutek kwestionowania opinii biegłej zwrócił się do niej o dodatkowe wyjaśnienia i przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Wojewoda uznał natomiast za zasadny zarzut skargi dotyczący przedwczesnego wydania decyzji, uznał jednak, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) na wstępie wyjaśnił, że w opisie stanu sprawy Sąd ograniczył się do wskazania istotnych okoliczności umożliwiających mu rozpoznanie skargi. Pisma stron wnoszone w trybie skarg i wniosków, notatki służbowe, pisma wyjaśniające przykładowo kwestie dotyczące powołania biegłej w kontekście ustawy Prawo o zamówieniach publicznych itp. znajdujące się w wielotomowych aktach sprawy administracyjnej Sąd pominął jako nieistotne i nie mające znaczenia. Bowiem stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek w uzasadnieniu zwięźle przedstawić stan sprawy. W opisie tym ograniczył się zatem do przedstawienia wcześniejszych orzeczeń sądowych, a także czynności organu podjętych w postępowaniu bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz treści decyzji.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z analizy wcześniejszych rozstrzygnięć sądowych wydanych w sprawie wynika, że jedynym problematycznym zagadnieniem materialnoprawnym wymagającym wyjaśnienia przez organ odwoławczy w ponownie prowadzonym postępowaniu była kwestia zgodności projektu budowlanego z warunkiem zapisanym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu aby "układ funkcjonalno-przestrzenny i architektura planowanej inwestycji pozostawała w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową". Spełnienie pozostałych warunków wydania pozwolenia na budowę (zgodność poprawionego przez inwestora projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz innymi wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydanej na jego podstawie decyzji o warunkach z 31 grudnia 1999r.) było już bezsporne. Kwestie dotyczące warunków zacienienia, usytuowania obiektów od granicy działek sąsiednich, od granicy lasu i zadrzewień, podziału działki [...], usytuowania jej poza granicami otuliny parku krajobrazowego, prawidłowości map sytuacyjno-wysokościowych i inne zarzuty zgłoszone w toku postępowania zostały wyjaśnione i rozstrzygnięte (przesądzone) wydanymi wcześniej orzeczeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zwłaszcza w sprawach o sygnaturach II SA/Gd 156/07 i II SA/Gd 466/08.
W ostatnim wyroku z 5 marca 2009 r. Sąd dokonał niejako podsumowania i oceny stanu sprawy w zakresie materialnoprawnych przesłanek jej załatwienia. Sąd wyraźnie zaznaczył, iż przedmiotem dalszego badania ma być wyłącznie problem dotyczący "harmonii planowanej inwestycji z otoczeniem". Sąd w tamtej sprawie wskazał, iż badanie przesłanki zgodności (harmonii) planowanej zabudowy z otoczeniem powinno nastąpić w oparciu o oględziny, przy czym oględziny te nie powinny ograniczać się jedynie do wybudowanych na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, ale powinny uwzględniać tzw. otoczenie działki [...] (formę i cechy zabudowy istniejącej w sąsiedztwie). Dalej Sąd zalecił, iż w przypadku uznania, że dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia powinno się uzyskać tzw. wiadomości specjalne organ winien skorzystać z możliwości powołania biegłego.
Rozpoznając w niniejszej sprawie skargę na decyzję z 13 maja 2011 r. Sąd Wojewódzki nie tylko że podzielił w pełni wywody zawarte w wyroku z 5 marca 2009r., co był nimi również bezwzględnie związany z mocy art. 153 p.p.s.a. Oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w pełni wykonał wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Gd 466/08. Bowiem jak wynika z przebiegu postępowania organ odwoławczy przeprowadził oględziny, skorzystał z możliwości powołania biegłego, a w efekcie tych czynności właściwie wyjaśnił sprawę stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Zatem Sąd ten nie podzielił zarzutów odnoszących się do wadliwego przeprowadzenia oględzin i sporządzenia protokołu. Przedmiot i cel oględzin wynikał jednoznacznie z wyroku w sprawie II SA/Gd 466/08. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji same oględziny pozwoliły wyłącznie stwierdzić rodzaj zabudowy występujący w otoczeniu działki [...] (por. str. 5 uzasadnienia decyzji).
Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 28 kwietnia 2010 r. stwierdzono, iż na obszarze tym występuje zabudowa niejednorodna o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie szeregowej i wolnostojącej oraz wielorodzinnej. Natomiast wysokość zabudowy rozciąga się od 2 poprzez 3 do 4 kondygnacji w zabudowie wielorodzinnej. Poddana analizie zabudowa mieszkaniowa sąsiaduje z ulicą miejską zbiorczą o nazwie "R." przy której po przeciwnej stronie ulicy znajduje się zabudowa o funkcji magazynowo-przemysłowej). W istocie podstawą ustalenia organu, że "układ funkcjonalno-przestrzenny i architektura planowanej zabudowy pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową" jest dowód z opinii biegłego. Różne podejście stron (skarżącego, inwestora i organu) do rozumienia pojęcia "otoczenia" i brak kompromisu w sprawie jego wyznaczenia (wielkości obszaru i zasięgu wokół działki [...]), utrwalone w protokole oględzin zostało zweryfikowane opinią biegłej, która na stronie 9 opinii wskazała na trudności w określeniu tego pojęcia.
Treść opinii wskazuje, że biegła samodzielnie według własnej wiedzy wyznaczyła "otoczenie" umożliwiające jej analizę zagadnienia (por. str. 12 i nast. opinii). Niezasadne są zatem zarzuty skargi polegające na "niewykonaniu wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartych w wyroku z dnia 5 marca 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 466/08, wyrażające się w przeprowadzeniu zaleconego dowodu z oględzin w oderwaniu od tych wskazań, bez zakreślenia tezy dowodowej, której oględziny te mają służyć i bez określenia metodyki jej przeprowadzania, w tym szczególnie bez przedstawienia koncepcji doboru i sposobu opisu obiektów budowlanych i ich cech; w konsekwencji - przeprowadzenie oględzin w sposób chaotyczny, według wadliwej metodyki, bez oznajmienia stronom porządku tych oględzin i czynności, które będą w tym czasie przeprowadzane, nieodzwierciedlenie w protokole danych niezbędnych dla dalszych analiz w przedmiocie oceny przesłanki harmonizacji inwestycji z otoczeniem i przyległą zabudową; jednocześnie – wadliwe uczynienie protokołu z wadliwie przeprowadzonych oględzin wyłącznym źródłem dowodowym dla opinii biegłego, którego wnioski, odnoszące się do niepełnie i wadliwie ustalonego stanu faktycznego, zostały błędnie i bezzasadnie uznane za wiarygodną i zasadniczo - jedyną merytoryczną podstawę wydanego orzeczenia" Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nieuprawnione jest twierdzenie, że protokół oględzin stanowił "wyłączne źródło dowodowe dla opinii biegłego", ani zawarta w cytowanym zarzucie sugestia jakoby biegła przyjęła obszar "otoczenia" wedle protokołu oględzin.
Lektura opinii dowodzi i wskazuje, że treść protokołu oględzin w sprawie nie miała wpływu na stanowisko biegłej i wyprowadzone przez nią wnioski. Właśnie przebieg oględzin (trudności i rozbieżność w ocenie "otoczenia" i innych elementów umożliwiających ocenę przesłanki "harmonizacji") wskazuje, że w sprawie niewątpliwie należało zasięgnąć wiadomości specjalnych. Spór stron właścicieli sąsiednich nieruchomości w tym skarżącego z inwestorem zaistniały na tle spełnienia warunku harmonii projektowanej zabudowy z otoczeniem nie mógł zostać przez organ załatwiony we własnym zakresie z uwagi na konieczność posiadania wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.). Słusznie zatem, kierując się zresztą wytycznymi Sądu w sprawie II SA/Gd 466/08, organ dopuścił dowód z opinii biegłej. Jedyne w tym przedmiocie uchybienie organu sprowadza się do wydania postanowienia w trybie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. dopiero po złożeniu przez biegłą opinii, przeprowadzeniu z jej udziałem rozprawy i złożeniu opinii uzupełniającej w następstwie uwag stron.
Zdaniem Sądu sekwencja czynności powinna być inna. Postanowienie wraz z tezą dowodową powinno zostać wydane przed przeprowadzeniem dowodu, tak aby umożliwić stronom zgłoszenie ewentualnych wątpliwości co do osoby biegłego, bądź zakresu opinii. Ma to znaczenie z punktu widzenia ekonomiki postępowania tj. czasu jego trwania i kosztów. Ujawnienie bowiem okoliczności z art. 24 k.p.a. skutkujące wyłączeniem biegłej dopiero po sporządzeniu opinii powodowałoby niezasadne przedłużenie postępowania i znaczny wzrost jego kosztów. W rozpatrywanej sprawie zmiana czynności tj. wydanie postanowienia dowodowego po złożeniu przez biegłą opinii nie miała jednak wpływu na wynik sprawy.
W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie czy układ funkcjonalno-przestrzenny i architektura przyszłej zabudowy pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową. Wbrew zarzutom skargi właśnie to zagadnienie stanowiło przedmiot badania i opinii biegłej. Teza dowodowa wynikała jednoznacznie z wyroku Sądu z dnia 5 marca 2009 r. Z treści zgłoszonych do opinii zastrzeżeń, a także z protokołu rozprawy z dnia 24 sierpnia 2010 r. wynika, iż zdaniem skarżącego teza dowodowa winna wskazywać biegłej i wielkość obszaru "otoczenia" i parametry zabudowy (rodzaj, wysokość, ilość kondygnacji, wskaźnik powierzchni zabudowy działki) w oparciu o które biegła powinna dokonać badania "harmonii". Zdaniem Sądu tak zakreślona teza wkraczałaby w uprawnienia biegłej z tego względu, że właśnie określenie pojęć "otoczenia", "układu funkcjonalno-przestrzennego", "harmonii" budziło wątpliwości i wymagało wiedzy specjalnej.
Wyodrębnienie przez biegłą innych kryteriów badania "harmonii z otoczeniem" w oderwaniu od kryteriów wskazywanych przez skarżącego nie może być uznane za wadę opinii. Wybór elementów w oparciu o które biegła dokonała badania harmonii projektowanej zabudowy z otoczeniem (granice, układ geometryczny, hierarchia ważności, tworzywo) pozostawał w zakresie tzw. wiadomości specjalnych. Biegła I. M. szczegółowo, w sposób logiczny i przekonywujący objaśniła w treści opinii, a następnie na rozprawie administracyjnej przyjętą przez siebie metodologię badania i wyprowadzone wnioski. W zaskarżonej decyzji organ również dokładnie wskazał przyczyny dla których za miarodajną dla rozstrzygnięcia sprawy uznał opinię biegłej I. M.. Uzasadnił też przekonywująco z jakich względów nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia na treści opinii J. H. Zdaniem Sądu wywody w tym przedmiocie zawarte na stronach 6-10 uzasadnienia decyzji są prawidłowe. Organ oceniając opinię nie naruszył zasad logicznego rozumowania i wiedzy, a tym samym nie przekroczył granic tzw. swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przedwczesnego wydania decyzji tj. wydania jej przed upływem terminu zakreślonego stronie na wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie to Sąd pierwszej instancji uznał go za zasadny. Niemniej jednak nie mogło to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Pismo z 16 maja 2011 r. zawierające zastrzeżenia strony co do prowadzonego postępowania nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Wątpliwości skarżącego zawarte w tym piśmie zasadniczo zostały powtórzone w skardze i w ocenie tego Sądu są one niezasadne.
Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że nie umknął mu też fakt zrealizowania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. W toku postępowania każdorazowo organ odwoławczy utrzymywał w mocy decyzję z dnia 5 grudnia 2002 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę, a zatem z wyjątkiem okresów istniejących pomiędzy wyrokami uchylającymi decyzje ostateczne, a ich ponownym wydaniem, inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę pozwalającą mu kontynuować roboty budowlane objęte projektem (por. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego). Przede wszystkim jednak fakt zrealizowania robót objętych zaskarżoną decyzją odnotowany został w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2009 r. (II SA/Gd 466/08) w którym Sąd pomimo tej okoliczności jednoznacznie nakazał organowi architektoniczno-budowlanemu dalsze prowadzenie postępowania w sprawie w kierunku zbadania przesłanki zgodności projektu budowlanego z warunkiem wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z powyższych względów, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a Sąd w rozpatrywanej sprawie nie mógł przychylić się do tego poglądu orzecznictwa, który podważa możliwość merytorycznego rozstrzygania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wyrażające się:
1/ Oddaleniem skargi przez WSA w sytuacji w której ustalone przez Sąd zostało naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania w zakresie dotyczącym sposobu przeprowadzenia głównego dla postępowania odwoławczego dowodu z opinii biegłego oraz prawa stron do udziału i obrony swoich praw w ramach tej czynności dowodowej (art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 77 § 1 i 2, art. 123, 79 § 1 i 10 § 1 k.p.a.) jak też wnikliwą i pozostawioną bez uzasadnienia oceną Sądu, że naruszenie to nie posiadało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji wadliwe ustalenie iż przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym dowody z oględzin i biegłego uprawniały Wojewodę Pomorskiego, do przyjęcia iż spełniony został sporny między stronami postępowania wymóg zapewnienia, że układ funkcjonalno-przestrzenny i architektura planowanej inwestycji pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową.
2/ Wadliwą wykładnią przez Sąd zakresu związania wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uprzednich zapadłych odnośnie do sprawy orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 p.p.s.a), skutkiem której jest oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przez Wojewodę art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę i tym samym udzielenie tego pozwolenia w stosunku do robót i obiektów budowlanych już wykonanych na podstawie wcześniejszego pozwolenia, które uległo uchyleniu oraz przepisów o właściwości rzeczowej tj. art. art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 19 k.p.a. tj. udzielenie pozwolenia na budowę w stosunku do wykonanych robót, które powinny podlegać procedurze legalizacji w której właściwe są organy nadzoru budowlanego.
W konsekwencji również wadliwe przyjęcie przez Sąd że dopuszczalność i możliwość ustanowienia obecnie przez Wojewodę Pomorskiego pozwolenia na budowę uprawnia do tego by badanie spełnienia spornego wymogu zapewnienia, że układ funkcjonalno przestrzenny i architektura planowanej inwestycji pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową odbywało się według stanu faktycznego istniejącego na moment wydania zaskarżonej decyzji (2011r. – po zrealizowaniu większości inwestycji i istotnych zmianach otoczenia) a nie na moment wydania decyzji przez organ I instancji (2002r. – tj. moment przed rozpoczęciem w ogóle realizacji inwestycji (procesu budowy obiektów objętych pozwoleniem).
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. wyrażające się w naruszeniu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej adekwatnej do przedmiotu sprawy administracyjnej przez ich niezastosowanie, mimo iż przepisy te powinny stanowić w sprawie składową subsumcji.
Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie przez Sąd, iż stwierdzone naruszenie przepisów o postępowaniu w zakresie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy jest wadliwe i nie zostało w sposób wystarczający przez Sąd uzasadnione i nie może znaleźć aprobaty. Nie sposób bowiem przyjąć że na taki wynik nie ma wpływu: działanie biegłego bez tezy dowodowej sformułowanej przez organ, fakt że w świetle wytycznych Sądu podstawą zwrócenia się przez organ odwoławczy o opinie powinny być ustalenia faktyczne poczynione przez ten organ, fakt że analiza biegłej nie została odniesiona do terenu, który był przedmiotem oględzin prowadzonych przez organ jak też że biegła nie odniosła się do zastrzeżeń skarżącego odnośnie do granic terenu przyjętych do oględzin, fakt że strony zostały powiadomione o dowodzie z biegłego ex post i miały jedynie możliwość skomentowania opinii a nie udziału w przeprowadzaniu dowodu, fakt iż biegła nie zbadała i nie odniosła się do stanu faktycznego istniejącego na moment wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz fakt, że wywód biegłej utrzymany jest w tonie dywagacji naukowej a nie oceny faktów, które zostały jej podane przez organ.
Skarżący kasacyjnie kwestionuje też że teza dowodowa dla potrzeb opinii biegłego jest oczywista i miała prawo być domniemywana wprost z wytycznych Sądu, choć te były adresowane do organu odwoławczego i obligowały go do dokonania własnych ustaleń faktycznych. Działanie biegłego bez tezy dowodowej albo na podstawie domniemanej tezy przeczy zdaniem skarżącego kasacyjnie istocie dowodu z biegłego, który w takiej sytuacji jest przybierany do pomocy organowi. Ze wskazań Sądu wynika jednoznacznie, że aby zbadać czy przesłanka harmonizacji została spełniona należy porównać sam projekt z otoczeniem działki i przyległą do tej działki zabudową. Opinia biegłego tego wymogu nie spełnia zaś przedstawiona w opinii w to miejsce teoria haosu urbanistycznego wskazuje jedynie na brak sprecyzowanego zadania stawianego biegłemu. Opinia biegłego poprzez niewskazanie kryteriów wyznaczenia obszaru analizy, kontestuje ponadto wynikający z planu miejscowego i decyzji lokalizacyjnej wymóg badania harmonizacji inwestycji z przyległą zabudową, czyniąc wywód opinii contra legem.
W ocenie kasatora, Sąd dostrzegając zakończenie w międzyczasie budowy, mimo takiej zmiany stanu faktycznego, wadliwie w świetle art. 153 p.p.s.a. wywodzi iż związanie oceną prawną wynikającą z uprzednio zapadłych wyroków czyni koniecznym i dopuszczalnym prowadzenie dalej przez Wojewodę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Posiada to dodatkowo kluczowe znaczenie dla oceny sprawy, że nakazywane badanie harmonizacji inwestycji, w świetle kontrolowanego wyroku, wadliwie odnosić się może i powinno do obecnego stanu faktycznego jako momentu w którym jest przyznawane uprawnienie wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę. Ocena powyższa w zakresie w jakim jej skutkiem jest udzielenie obecnie pozwolenia na budowę obiektów, których budowę zakończono a ponadto w zakresie w jakim dopuszcza pozwolenie na budowę robót niewykonanych przed zakończeniem legalizacji wybudowanych obiektów, jest wadliwa i narusza prawo. Powoduje także dodatkowo, że czynności podejmowane w stosunku do obiektów wybudowanych prowadzone są przez niewłaściwy organ.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyjaśnił, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny dowodu z opinii biegłej i prawa stron do udziału w tej czynności dowodowej nie znajduje umocowania w świetle stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tej kwestii Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w sposób wyczerpujący i wnikliwy odniósł się do przeprowadzonych czynności dowodowych wskazując, że zmiana kolejności czynności dowodowych nie miała wpływu na wynik sprawy. To dotyczy też zarzutu braku określenia tezy dowodowej jak i braku odniesienia się w opinii do stanu istniejącego na moment wydania decyzji przez organ I instancji, co stoi w jaskrawej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym.
Wojewoda wskazał również, że z treści skargi kasacyjnej w sposób oczywisty wynika, że skarżący nie wykazał istotnego wpływu wskazywanego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd na wynik sprawy. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd miał na uwadze treść art. 153 p.p.s.a i wynikające z tego przepisu związanie oceną prawną oraz wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Sądu w przedmiotowej sprawie. Związanie to oznacza, że Sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
Wobec powołania się w skardze kasacyjnej na obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. ze wskazanymi wyżej przepisami postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zaakceptowania przez Sąd wadliwie (zdaniem skarżącego) przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego i naruszenia prawa skarżącego do udziału i obrony swoich praw w ramach tej czynności dowodowej. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku.
Kontrolowany wyrok został wydany po wieloletnim postępowaniu które toczyło się przed organami architektoniczno-budowlanymi i sądami administracyjnymi. Przy czymokolicznością bardzo istotną jest to, że 5 marca 2009r. WSA w Gdańsku wydał wyrok uchylający zaskarżoną uprzednio decyzję Wojewody (sygn. akt II SA/Gd 466/08) w którym to dokonał oceny prawnej i poczynił wskazania co do dalszego postępowania, które stosownie do treści art. 153 p.p.s.a wiązały ten organ jak i ten sąd w toku dalszego postępowania w niniejszej sprawie. Wówczas to Sąd Wojewódzki przesadził, że do rozstrzygnięcia przez organ pozostaje kwestia zgodności projektu budowlanego z jednym z warunków wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, mianowicie zapewnienia by układ funkcjonalno-przestrzenny i architektura planowanej inwestycji pozostawała w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową i uznał za niezasadne pozostałe zarzuty odnoszące się do meritum sprawy.
Wojewoda uzupełniając postępowanie dowodowe w tym zakresie - przebieg którego szczegółowo opisał Sąd w kontrolowanym wyroku - zastosował się do wytycznych Sądu choć nie ustrzegł się błędów. Błędy te dotyczą w szczególności naruszenia kolejności wskazanych wyżej czynności dowodowych. Wojewoda wydał postanowienie dopuszczające dowód z opinii biegłego po jego przeprowadzeniu zamiast przed jego przeprowadzeniem. W konsekwencji biegła wydawała opinie opierając się na wytycznych wskazanych przez Sąd a nie przez Wojewodę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy, a tylko gdyby taki wpływ miały mogłyby być podstawą uwzględnienia skargi, wynika to z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bardzo szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego i przedstawił obszerną argumentację na poparcie stanowiska o braku wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy i zbędnym jest argumentację tę tu powtarzać.
Należy tu tylko podkreślić, że WSA w wyroku z dnia 5 marca 2009r. bardzo szczegółowo nakreślił dalszy przebieg postępowania w kwestii harmonii inwestycji z otoczeniem i przyległą zabudową. To wystarczyło by biegła bazując na zleceniu Wojewody powołującym się na wyrok Sądu, sporządziła prawidłową opinię w sprawie, wystarczającą do wydania orzeczenia przez Wojewodę. Na ostateczne stanowisko biegłej miał też wpływ skarżący, bowiem po jej otrzymaniu zgłosił do niej zastrzeżenia, biegła uzupełniła opinię na piśmie, stawiła się na rozprawie i ustnie odniosła się do zarzutów skarżącego. Dlatego nie sposób uznać aby skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w ramach tej czynności dowodowej. Wojewoda dokonał prawidłowej oceny stanowiska biegłej I. M. i wskazał dlaczego nie podzielił stanowiska wyrażonego w opracowaniu wykonanym na zlecenie skarżącego przez J. H. Ocena ta mieści się w ramach przyznawanego organom administracji uprawnienia do swobodnej oceny dowodów i nie jest ona dowolna jak zarzuca skarżący.
Biegła oparła swoją opinię na przeprowadzonych przez siebie oględzinach przeprowadzonych bez obecności stron nie brała pod uwagę wyników oględzin przeprowadzonych przez organ. Uchybienie to jak to słusznie uznał Sąd Wojewódzki również nie miało wpływu na wynik sprawy, dlatego że skarżący nie negował ustaleń biegłej co do istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w otoczeniu działki pod przedmiotową inwestycję. Skarżący zarzuca jedynie, że biegła przyjęła stan faktyczny na dzień wydania opinii a nie na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Z tym ostatnim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprawa administracyjna, jeśli złożono odwołanie, jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygana, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w oparciu o stan faktyczny z dnia wydania orzeczenia przez organ II instancji.
Nie ulega również wątpliwości, że Wojewoda wydał decyzje przedwcześnie tj. przed upływem terminu zakreślonego skarżącemu na wypowiedzenie się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednak i to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Pomijając już to, że takiego wpływu skarżący nie wykazywał, to pismo skarżącego wniesione w wyznaczonym terminie tj. z dnia 16 maja 2011r. ale już po wydaniu zaskarżonej decyzji, zawierało zastrzeżenia co do przeprowadzonego postępowania które były przedmiotem skargi i nie wpłynęły na wynik sprawy.
W konsekwencji należało uznać wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, że podnoszone w nich uchybienia przepisom postępowania choć miały miejsce nie wpłynęły na wynik sprawy, a Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, które uprawniały go do przyjęcia, iż został spełniony sporny między stronami postępowania wymóg zapewnienia, że układ funkcjonalno przestrzenny i architektura pozostaje w harmonii z otoczeniem i przyległą zabudową.
Przechodząc do drugiej grupy zarzutów dotyczących wadliwej wykładni art. 153 p.p.s.a przez przekroczenie zakresu związania wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio zapadłych orzeczeniach sądowych, czego konsekwencją miałoby być naruszenie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego i przepisów o właściwości rzeczowej, należy stwierdzić, że i ten zarzut nie jest uzasadniony. Zgodzić się należy ze skarżącym że zgodnie z dominującym obecnie stanowiskiem judykatury także tym przytoczonym w skardze kasacyjnej, że zakończenie procesu inwestycyjnego (robót budowlanych) zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę które zostało usunięte z obrotu prawnego, powoduje niedopuszczalność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu którego budowę zakończono i konieczność umorzenia postępowania przed organami architektoniczno budowlanymi oraz potrzebę wszczęcia postępowania legalizacyjnego przed organami nadzoru budowlanego.
W zaskarżonej decyzji i kontrolowanym wyroku takie stanowisko nie mogło być przyjęte. Bowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ. Związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ zostało uznane za błędne. Przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i postępowania, może ona dotyczyć także stanu faktycznego sprawy. Konsekwencją oceny prawnej są wskazania co do przebiegu dalszego postępowania. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów i sadu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Sądowi I instancji nie umknął fakt zrealizowania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Sąd podkreślił jednak, że w toku wieloletniego postępowania inwestor w długich okresach dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę pozwalającą mu przeprowadzić proces budowlany i całkowicie zrealizować inwestycję. Ta okoliczność była przedmiotem ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z dnia 5 marca 2009r. o sygn. akt II SA/Gd 466/08, co wynika z uzasadnienia tego orzeczenia. Sąd ten jednak nie wskazał na konieczność umorzenia postępowania administracyjnego lecz w swojej ocenie prawnej i wskazaniach nakazał Wojewodzie kontynuować postępowanie w kierunku zbadania przesłanki zgodności projektu budowlanego z warunkiem wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym harmonii inwestycji z otoczeniem. Stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd nie uległ zmianie.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji będąc związany oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z poprzedniego wyroku tego Sądu słusznie nie przychylił się do dominującej obecnie wskazanej w skardze kasacyjnej linii orzecznictwa, zaakceptował wydane przez Wojewodę pozwolenie na budowę wybudowanego już obiektu, bowiem tenże organ tak jak Sąd wiązała ocena prawna i wskazania Sądu poprzednio rozpoznającego sprawe.
Zatem nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. a przez wydanie pozwolenia na budowę wybudowanego obiektu do naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji z oczywistych względów nie mogło dojść do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej tj. art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 19 k.p.a. Konieczność prowadzenia postępowania zgodnie z oceną prawną i wytycznymi Sądu orzekającego w sprawie poprzednio, wyklucza też możliwość uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 51 ust 4 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Wojewody orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.