Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 201/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w przedmiocie rozpoznania wniosku o legalizację samowoli budowlanej.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 30 marca 2021 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki w związku z brakiem wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) – dalej: "Prawo budowlane".
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 10 marca 2021 r. wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wniosek o legalizację samowoli budowlanej w postaci obiektu budowlanego: ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym numerami [...] oraz [...], zlokalizowanych przy ul. [...] w Krakowie, na działkach o nr. ew. [...] i [...], obr. [...][...], stanowiących własność S. Sp. z o.o., których budowę wstrzymano postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki o nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r., a które to postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie o nr 156/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. i doręczone skarżącej dnia 2 marca 2021 r. Wniosek z dnia 10 marca 2021 r., zgodnie z wymogami art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z ust. 3 tego artykułu, został złożony w terminie i jest wiążący wobec organu inspekcji w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Wobec braku wskazania terminu na wydanie postanowienia, o którym mowa w 48b ust. 1 Prawa budowlanego, powinno ono być – zdaniem skarżącej – wydane bez zbędnej zwłoki.
W ocenie skarżącej, za całkowicie pozbawione podstaw prawnych należy uznać twierdzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2021 r., jakoby organ ten zakończył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Jak twierdzi skarżąca, organ nie zawiadomił jej, ani o takim postępowaniu, ani o decyzji nr 1330/2020 dotyczącej rozbiórki. Według skarżącej trudno także przyjąć, że organ prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robot budowlanych, bowiem nigdy skarżąca nie została skutecznie zawiadomiona o takim postępowaniu. Skarżąca podniosła także, że postanowienie nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie PINB w Krakowie – Powiat Grodzki grzywny w wysokości 40.000 zł.
W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że prowadzone było postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych: budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (...) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...] w K. Oświadczył też, że postanowieniem organu nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r. wstrzymano przedmiotową budowę. W wyniku rozpoznania zażalenia na ww. postanowienie MWINB postanowieniem nr 156/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na postanowienie MWINB skargę do WSA w Krakowie złożyła spółka S. Sp. z o.o. Decyzją organu nr 1330/2020 z dnia 17 listopada 2020 r. nakazano rozbiórkę ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym numerami: [...] oraz [...], zlokalizowanych na dz. nr [...], [...], obr. [...] [...], przy ul. [...] w K., w związku z prowadzeniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr 1096/2020 z dnia 8 października 2020 r. Decyzja ta nie jest ostateczna, z uwagi na odwołanie złożone przez S. Sp. z o.o.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu bezczynności organ wskazał, że wniosek spółki S. Sp. z o.o. o legalizację został złożony po zakończeniu postępowania legalizacyjnego w pierwszej instancji. W związku z tym nie jest możliwe wydanie postanowienia z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego. Kontynuowanie przedmiotowych robót budowlanych przez skarżącą, pomimo ich wstrzymania, zniweczyło możliwość prowadzenia procedury legalizacyjnej i skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce. Kwestią nieoczywistą jest to, w jaki sposób organ winien był zareagować na wniosek spółki oparty na art. 48a Prawa budowlanego, a złożony już po wydaniu decyzji rozbiórkowej w pierwszej instancji.
W ocenie organu, wniosek z art. 48a Prawa budowlanego złożony może być tylko w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48-49e Prawa budowlanego i ma charakter niejako "wpadkowy" i akcesoryjny względem tego postępowania. W przepisach prawa brak jest podstaw do wydawania aktu o charakterze procesowym względem bezprzedmiotowego wniosku z art. 48a Prawa budowlanego. Organ przyjął, że przedmiotowy wniosek nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jedynie wnioskiem procesowym, który, jak wyżej wskazano, składany jest w toku postępowania. Nie znajdzie zatem zastosowania w niniejszym przypadku art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." W ocenie organu wystarczające jest w takim przypadku wystosowanie do wnioskującego pisma informacyjnego, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując skargę wskazał, że wbrew twierdzeniom Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniesienie przez skarżącą wniosku z dnia 2 marca 2021 r. (data wpływu: 10 marca 2021 r.), na podstawie art. 48a Prawa budowlanego, o legalizację obiektu budowlanego: ław fundamentowych dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych w projekcie budowlanym sporządzonym w sierpniu 2020 r. numerami [...] oraz [...], spowodowało powstanie obowiązku organu nadzoru budowlanego rozpatrzenia tego wniosku i wydania aktu administracyjnego. Akt taki nie został wydany do dnia wniesienia skargi. Organ skierował wprawdzie do strony pismo, w którym poinformował ją, na podstawie art. 9 k.p.a., że w jego ocenie wniosek o legalizację na podstawie art. 48a Prawa budowlanego może być złożony tylko w toku postępowania w sprawie samowoli budowlanej, prowadzonego na podstawie art. 48-49e Prawa budowlanego, a takie postępowanie nie toczy się, ponieważ zostało zakończone decyzją nr 1330/2020 o nakazie rozbiórki. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób uznać, by pismo to kończyło postępowanie. Nie miało ono ani formy aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji); nie zawierało również rozstrzygnięcia.
Oceniając stan sprawy na dzień wniesienia skargi, tj. na dzień 31 marca 2021 r., Sąd I instancji uznał, że na ten dzień Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie pozostawał w bezczynności. Nie upłynął bowiem jeszcze termin załatwienia sprawy, o którym stanowi art. 35 § 3 k.p.a. Z przywołanego przepisu wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przedmiotowa sprawa, wymagająca niewątpliwie postępowania wyjaśniającego, powinna była zostać załatwiona w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku, względnie dwóch miesięcy, przy założeniu, że miała ona charakter szczególnie skomplikowany. Żaden z tych terminów nie upłynął na dzień wniesienia skargi.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie została wniesiona skarga kasacyjna przez profesjonalnego pełnomocnika S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. Wyrok został zaskarżony w całości. Zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- - art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 48a ust. 1 i 3 i 48b ust. 1 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, iż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, następuje po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które jest szczególnie skomplikowane, podczas gdy postanowienie to powinno być wydane bez zbędnej zwłoki;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt. 8 i art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 151, a także art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, przez brak oceny działań organu na dzień orzekania oraz przez nieuwzględnienie w orzeczeniu, że organ poinformował skarżącą, iż pozostawia sprawę bez rozpoznania, co już świadczy o jego bezczynności i co doprowadziło do oddalenia skargi, a tym samym braku orzeczenia o bezczynności organu i wymierzenia mu żądanej grzywny.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, jako że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona, jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, następuje po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, które w dodatku jest szczególnie skomplikowane. Tymczasem, zgodnie z zasadą szybkości postępowania administracyjnego i wymogiem art. 35 § 1 k.p.a., wydanie tego postanowienia powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki.
Skarżąca podniosła również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wziął pod uwagę, że PINB poinformował skarżącą o tym, iż nie wyda postanowienia, o którym mowa w art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego, co już ma – zdaniem skarżącej – świadczyć o jego bezczynności, wobec prawidłowo złożonego wniosku. Według skarżącej, Sąd I instancji nie ocenił zachowania PINB w dniu orzekania oraz błędnie przyjął, że pismo PINB z dnia 17 marca 2021 r. jest bez znaczenia procesowego, podczas gdy, dowodzi ono bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki.
W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Za błędne uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że załatwienie sprawy poprzez wystosowanie jedynie pisma informacyjnego nie było wystarczające, lecz konieczne było wydanie aktu administracyjnego. Podzielił natomiast stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym skarga została wniesiona przed upływem okresu miesięcznego na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.), zatem na dzień wniesienia skargi organ nie mógł pozostawać bezczynny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 1) skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się z kategorycznym stwierdzeniem skarżącej, że art. 48a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego nie rodzi konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Kwestia określenia dokumentów legalizacyjnych wiąże się bowiem chociażby ze stopniem złożoności samej budowy, będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jak też skali stwierdzonej samowoli budowlanej. Treść nakładanego na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, powinna znajdować merytoryczne uzasadnienie i wynikać z ustaleń stanu faktycznego. To zaś wymaga przeprowadzenia, w zależności od danego przypadku, bardziej lub mniej złożonego postępowania wyjaśniającego. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 48a ust. 1 i 3 i 48b ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.
Należy też zaznaczyć, że wbrew twierdzeniu skarżącej, Sąd I instancji nie uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego jest postępowaniem szczególnie skomplikowanym. Przyjął jedynie, że: "Przedmiotowa sprawa, wymagająca niewątpliwie postępowania wyjaśniającego, powinna była zostać załatwiona w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku, względnie dwóch miesięcy, przy założeniu, że miała ona charakter szczególnie skomplikowany." Z cytowanego fragmentu uzasadnienia nie wynika więc, przypisywana przez skarżącą ocena przedmiotowego postępowania jako szczególnie skomplikowanego.
Również zarzut sformułowany w pkt 2) skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji dokonał oceny działań organu, wskazując, że wbrew twierdzeniu PINB, złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej "spowodowało powstanie obowiązku organu nadzoru budowlanego rozpatrzenia tego wniosku i wydania aktu administracyjnego". Następnie zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi akt taki nie został wydany. Ponadto w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, Sąd I instancji krytycznie ocenił sposób "załatwienia" sprawy poprzez skierowanie przez organ do skarżącej pisma, w którym na podstawie art. 9 k.p.a. poinformował o braku możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego ze względu na zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej.
Tym samym niezasadna jest również teza skarżącej, sformułowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którą Sąd I instancji błędnie przyjął, że pismo PINB z dnia 17 marca 2021 r. jest bez znaczenia procesowego. Sąd I instancji odnosząc się do tego pisma stwierdził, że nie można uznać by kończyło ono postępowanie, nie miało bowiem "ani formy aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji); nie zawierało również rozstrzygnięcia".
Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do zakwestionowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 209 p.p.s.a., wobec niewykazania poniesionych kosztów, oddalono zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek organu o zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania kasacyjnego.