Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1163/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę "A" S.A. z siedzibą w Lublinie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Nr [...] z [...] kwietnia 1993 r. znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę linii energetycznej napowietrznej i kablowej w rejonie ul. [...] w O. Zakładowi Energetycznemu "B".
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "C" sp. z o.o. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dyspozycję art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Rozpoznając to odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.). W motywach postanowienia organ wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2010 r. została doręczona stronom, wśród których była m.in. "D" S.A. Odwołująca się natomiast spółka nie była ujęta w tzw. rozdzielniku do decyzji. Jako ostatniej ze stron doręczono decyzję organu I instancji w dniu 21 stycznia 2010 r. Podkreślono ponadto, że decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2010 r. Organ stwierdził dalej, że strona pominięta w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji tylko zanim upłynie termin do wniesienia odwołania dla stron, które uczestniczyły w postępowaniu, zaś po upływie tego terminu może wnosić już tylko o wznowienie postępowania. W konkluzji stwierdzono wniesienie odwołania przez "C" sp. z o.o. za spóźnione, nadto odwołująca się spółka nie wniosła z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła "C" sp. z o.o. zarzucając mu naruszenie art. 134 K.p.a. i eksponując, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została doręczona skarżącej spółce dopiero w dniu 23 lutego 2010 r., zatem nie można mówić o uchybieniu terminu do jej zaskarżenia. W skardze wskazano ponadto, że organ I instancji posiadał informację, iż przedsiębiorstwo "B" S.A. zostało zbyte na rzecz spółki "E", obecnie noszącej nazwę "C" sp. z o.o. Wojewoda Mazowiecki decyzję swą doręczał "B" S.A., która w chwili jej wydawania nie była już właścicielem spornej infrastruktury technicznej. O fakcie tym organ I instancji miał zostać powiadomiony przez skarżącą spółkę w piśmie z 29 grudnia 2009 r.
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego "C" sp. z o.o. została w całości przejęta przez "A" S.A. z siedzibą w Lublinie, która to z kolei spółka została potraktowana jako strona skarżąca.
Oddalając skargę WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż kontrolowane przezeń postanowienie nie narusza prawa. Ze bezsporne uznano, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczano jej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] stycznia 2010 r. W ślad za organem odwoławczym wywiedziono, że w sytuacji, gdy podmiot, który nie brał udziału w sprawie wniósł środek zaskarżenia po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, to w tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego winno być stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, albowiem wniesiono środek zaskarżenia od decyzji już ostatecznej. WSA w Warszawie stwierdził dalej, iż zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem (w uzasadnieniu nie powołano, o jakie przykłady doktrynalne oraz z judykatury Sądowi chodzi) po upływie terminu do wniesienia odwołania, podmiot który nie brał w nim udziału, a twierdzi, że przysługuje mu przymiot strony może skutecznie bronić się przez złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Te uwagi skłoniły Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 Ppsa, a jej argumenty skargi za nie nadające się do uwzględnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A" S.A. z siedzibą w Lublinie działająca przez pełnomocnika – radcę prawnego A. D., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Alternatywnie wniesiono, aby w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego – uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, a także zasądzić na rzecz strony skarżącej koszty postępowania, w tym koszty z tytułu zastępstwa procesowego za obie instancje.
Powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. "poprzez niezastosowanie go w przedmiotowej sprawie a w konsekwencji pozostawanie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą prawną",
- 2) naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ogólnikowym i lakonicznym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego", co w przekonaniu strony skarżącej miało ją pozbawić informacji o przesłankach rozstrzygnięciach oraz naruszone miało zostać przysługujące jej konstytucyjne prawo do sądu.
Uzasadniając skargę kasacyjną przywołano fakt doręczenia stronie decyzji Wojewody Mazowieckiego w dniu 23 lutego 2010 r., wskazując że skarżąca spółka nie była wymieniona nawet w rozdzielniku do jego decyzji, a należało ją traktować jako stronę postępowania, o czym organ ten miał być powiadomiony. Wojewoda Mazowiecki miał obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, zaś skarżony wyrok sankcjonować ma uchybienie organu I instancji w tym zakresie. Przytoczono dalej poglądy doktrynalne odnośnie sposobu rozumienia art. 6 K.p.a. stwierdzając, że termin do wniesienia odwołania dla strony skarżącej winien być liczony dopiero od dnia, w którym faktycznie organ I instancji doręczył jej kwestionowaną decyzję. Co do sugerowanych przez organ odwoławczy środków wzruszenia decyzji pierwszoinstancyjnej to, w ocenie strony skarżącej, miałoby to uzasadnienie, ale tylko gdyby organ I instancji nie miał świadomości, kto w sprawie jest właściwą stroną postępowania.
Sądowi I instancji zarzucono lakoniczność uzasadnienia oraz pominięcie powoływanych przez skarżącą argumentów. W konkluzji skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie jest dopuszczalne, aby organy administracyjne najpierw prowadzące w sposób wadliwy postępowanie, korzystały następnie z własnych błędów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanek nieważności Sąd się nie dopatruje, zatem związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie w skardze kasacyjnej jako jej podstawę wskazano art. 174 pkt 1 Ppsa, niemniej treść przywoływanych zarzutów wskazuje, że jest to lapsus kasatora, a w istocie chodzi o podstawę ujętą w pkt 2 cyt. art. 174 Ppsa.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa upatrywany w lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu skarżonego wyroku, a przy tym pozbawieniu strony konstytucyjnego prawa do sądu Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafny. Cyt. przepis stanowi, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom. Uznanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że sąd I instancji uzasadnił swój wyrok lakonicznie ma charakter subiektywny. Istotą sprawy rozstrzyganej przez WSA w Warszawie było dokonanie kontroli legalności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu, że podziela stanowisko organu odwoławczego, wedle którego odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. Za bezsporne uznano, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Podzielono także argumentację organu odwoławczego w aspekcie następstw wniesienia odwołania przez stronę nie uczestniczącą w postępowaniu przed organem I instancji, wywodząc iż skorzystanie z tego prawa w czasie, gdy wydana decyzja jest już decyzją ostateczną, oznacza że wniesiono je z uchybieniem terminu. Oznacza to, że decyzja organu I instancji mogła być wzruszana wyłącznie w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II K.p.a. W konsekwencji uznając trafność wydanego na zasadzie art. 134 K.p.a. rozstrzygnięcia Sąd I instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.
Oba te przepisy wskazano w uzasadnieniu skarżonego wyroku i wyjaśniono ich znaczenie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie pozbawiono strony "informacji o przesłankach rozstrzygnięcia", sformułowany zarzut zaś naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu, który nie został także wyjaśniony w tej skardze, nie jest zrozumiały.
Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła in gremio organom administracyjnym działającym w sprawie wadliwe prowadzenie postępowań, a następnie korzystanie z własnych błędów w celu uniemożliwienia skarżącej doprowadzenia sprawy do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim rozróżnić należy, czego zdaje się nie dostrzegać kasator, że przedmiotem skargi było wyłącznie postanowienie wydane przez organ odwoławczy w następstwie stwierdzenia, że decyzja od której wniesiono odwołanie jest decyzją ostateczną. Trafnie w swych orzeczeniach wydanych tak przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy stwierdzono, że "C" sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu przed I instancją, nie została także wymieniona w tzw. rozdzielniku do decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2010 r. jako podmiot, któremu decyzję tę należy doręczyć. Jako ostatniej decyzję organ I instancji doręczył M. D. H. w dniu 4 lutego 2010 r. Decyzję, jak i pisma w toku postępowania przed Wojewodą Mazowieckim doręczano na adres "B" S.A.
Spółka ta pisma organu I instancji przekazywała do "C" sp. z o.o. (pisma z 8 września 2010 r. i z 23 listopada 2010 r.) – siedziba obu spółek mieści się pod tym samym adresem. Z akt administracyjnych wynika, że "C" sp. z o.o w toku postępowania nie kierowała żadnych pism do Wojewody Mazowieckiego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego następnie rozpoznając wniesione w dniu 5 lutego 2010 r. odwołanie "B" S.A. od decyzji Wojewody Mazowieckiego, do którego dołączono kopię aktu notarialnego z [...] czerwca 2007 r., na mocy którego spółka ta przeniosła na "E" sp. z o.o. tzw. Przedsiębiorstwo Sieciowe obejmujące m.in. obiekty budowlane i inne urządzenia służące do doprowadzenia energii elektrycznej, umorzył decyzją z [...] lutego 2010 r. postępowanie odwoławcze. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się pismo z 16 lutego 2010 r. adresowane do "C" sp. z o.o., z którego wynikać ma, że wojewoda dopiero w odwołaniu wniesionym w dniu 5 lutego 2010 r. został zawiadomiony przez odwołującą się spółkę – "B" S.A. o tym, że następcą prawnym w sprawie winna być "C" sp. z o.o.
Wobec tego organ I instancji przesłał "C" sp. z o.o. kopię podjętej uprzednio w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzji. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w realiach sprawy decyzja Wojewody Mazowieckiego w dacie wniesienia odwołania przez "C" sp. z o.o., tj. w dniu 9 marca 2010 r. była już decyzją ostateczną, co w konsekwencji skutkowało postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a WSA w Warszawie trafnie ocenił to postanowienie, jako odpowiadające prawu i skargę oddalił.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., jako przypisywaną Sądowi I instancji wadliwość polegającą na niezastosowaniu tych przepisów, wobec przedmiotu samej skargi – postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 K.p.a., jest bezzasadny. Skoro organ odwoławczy trafnie przyjął, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to nie mógł skutecznie rozpoznawać zarzutów strony odwołującej się wobec decyzji organu I instancji.
Wyłożone względy legły u podstaw oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 w zw. z art. 193 Ppsa.