Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1259/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]03.2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.b." po rozpatrzeniu zażalenia L. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej zwany: PINB dla m.st. Warszawy) z dnia [...].01.2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg:
W dniu 20.09.2011 r. L. W. otrzymała upomnienie z dnia 12.09.2011 r., wzywające do spełnienia obowiązku, wynikającego z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].06.2011 r., nr [...], polegającego na wykonaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego baraku o wym. ok. 4,00 m x 3,00 m i wysokości ok. 2,20 m wraz z drewnianą przybudówką o wym. 3,00 m x 1,20 m i wysokości 1,90 m na działce nr ew. [...] przy ul. D. w W. Następnie w dniu [...].11.2011 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który został doręczony zobowiązanej w dniu 02.12.2011 r.
W dniu [...]03.2012 r. organ I instancji wydał postanowienie, nr [...] w przedmiocie nałożenia na L. W. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł.
W dniu [...].08.2012 r. PINB dla m.st. Warszawy wystawił tytuły wykonawcze Nr [...] i Nr [...], które skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Śródmieście celem wyegzekwowania kwoty grzywny i opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w tym przedmiocie.
Pismem z dnia 11.12.2012r. L. W. wniosła zarzuty do postępowania egzekucyjnego, wszczętego celem wyegzekwowania należności objętych tymi tytułami wykonawczymi. W uzasadnieniu wskazała, że organ nie wziął pod uwagę, że jest osobą niepełnosprawną, a także faktu że tymczasowa altanka nie jest obiektem budowlanym.
Wierzyciel PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r uznał zarzuty za niezasadne. Wskazał, że podstawą wniesienia zarzutów są przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 33§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie zgodził się z twierdzeniem, by zaistniały warunki o których stanowi art. 33§1 ustawy. W obrocie figuruje decyzja, a objęty nią obowiązek nie został wykonany. Toczące się postępowanie spadkowe nie miało znaczenia, gdyż odnosi się do praw związanych z gruntem, a nie osoby, która samodzielnie zrealizowała obiekt.
Zażalenie na powyższe złożyła L. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013r utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podkreślił, że zarówno stan zdrowia jak i sytuacja finansowa zobowiązanej pozostają bez wpływu na kwestię rozpatrzenia zarzutów skierowanych do organu egzekucyjnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł, że przytoczone przez skarżącą okoliczności faktyczne wskazują, że podstawę zarzutów stanowi pkt.1 oraz pkt.8 art. 33§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wierzyciel zajmując stanowisko w sprawie wniesionych zarzutów w sposób prawidłowy zbadał zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślił, że postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia jest ostateczne, obowiązek wynikający z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].09.2011r nie został wykonany. Zarzuty zmierzające do podważenia legalności decyzji nie mogą być przedmiotem weryfikacji na etapie postępowania egzekucyjnego. Wskazano na normę zawartą w art. 29 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyjaśniono, że organ egzekucyjny wymierzając grzywnę nie kieruje się takimi okolicznościami jak możliwości finansowe, sytuacja rodzinna, życiowa zobowiązanego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca i zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciła:
- - na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego poprzez:
- 1. niezastosowanie przepisu art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskutek nieuwzględnienia zarzutu określonego niniejszym przepisem tj. zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż obowiązek nałożony na skarżącą w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego jest faktycznie niewykonalny, a niewykonalność ta ma charakter przeszkody obiektywnej i nieusuwalnej i polega na niemożności wykonania przez skarżącą samodzielnie rozbiórki obiektu, ze względu na jej sytuacji zdrowotną i materialną;
- 2. niezastosowanie przepisu art. 33 pkt. 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie zarzutu określonego niniejszym przepisem tj. zarzutu zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego polegającego na nakazaniu skarżącej wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego oraz nałożenie na nią grzywny w najwyższym możliwym wymiarze - 10 000 zł celem przymuszenia do realizacji obowiązku, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca ze względu na sytuację zdrowotną i materialną nie jest wstanie wykonać samodzielnie rozbiórki obiektu, jak również uiścić nałożonej na nią grzywny. Zwłaszcza, iż organ egzekucyjny, egzekwując decyzję nakazującą rozbiórkę i mając do wyboru jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do realizacji obowiązku bądź wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż prowadzi ono bezpośrednio do realizacji obowiązku i jest mniej uciążliwe dla skarżącej.
- - na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, iż treść podniesionych przez skarżącą zarzutów wiąże nie tylko organy administracyjne, ale również sąd administracyjny, który przeprowadzając kontrolę wydanego orzeczenia nie może wyjść poza sprawdzenie, czy organ prawidłowo rozpoznał zarzuty podniesione przez skarżącą w sytuacji gdy sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
- 2. art. 145 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2013 r. i nieuchylenie postanowienia w całości, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które dotychczas nie zostały opłacone.
W uzasadnieniu wskazano, że na skarżącą został nałożony obowiązek, który ze swej istoty jest przez nią nie wykonalny. Skarżąca jest starszą (80- letnią), niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji osobą. Nie ma zatem możliwości, aby uczyniła zadość, poprzez wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego, obowiązkowi nałożonemu na nią przez organ egzekucyjny. Przy czym niewykonalność wskazanego obowiązku ma zarówno charakter obiektywny, gdyż wynika z niemożliwości podjęcia stosowanego działania właśnie ze względu na stan zdrowia skarżącej, jak również charakter trwały. Wobec skarżącej bowiem orzeczono niepełnosprawność w stopniu znacznym, co sprawia, iż przeszkoda w wykonaniu obowiązku egzekucyjnego jest w zasadzie nieusuwalna. Jak wynika z powyższego przeszkody te mają charakter faktyczny i dotyczą samej osoby zobowiązanego.
Jednocześnie należy wskazać, iż skarżąca ze względu na trudną sytuację materialną nie była w stanie zlecić osobom trzecim wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Uniemożliwiało jej to przede wszystkim otrzymywanie skromnego świadczenia emerytalnego i konieczność jego przeznaczania w całości na egzystencję (zakup leków, wydatki związane z mieszkaniem, żywność).
Zauważono, iż niewykonalność obowiązku powstała przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego tj. przed [...].01.2011 r. Już wówczas ze względu na niepełnosprawność, skarżąca nie mogłaby podjąć jakichkolwiek działań. I co istotne, w świetle postanowień art. 156 § 1 pkt. 5 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli w dniu jej wydania była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały, należy rozważy nieważność decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego z dnia [...].01.2011 r. Wskazano, iż w niniejszej sprawie zasadny jest zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ egzekucyjny prowadząc postępowanie egzekucyjne ma obowiązek (zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków- środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.
Jak wskazuje judykatura, chodzi zatem o takie działania, które w możliwe najmniejszym stopniu ingerować będą w prawa i wolności zobowiązanego. Zasada ta jest ściśle łączona z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie wobec skarżącej zastosowano zbyt uciążliwe środki egzekucyjne. Po pierwsze, jak zostało to już wcześnie wskazane skarżąca ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie wykonać rozbiórki obiektu budowlanego. Po drugie, nałożenie na skarżącą grzywny w najwyższym wymiarze tj. 10 000 zł (biorąc pod uwagę, iż skarżąca jest niepełnosprawną emerytką pobierającą świadczenie wysokości 1200 zł) jest wręcz absurdalne. Skarżąca fizycznie nie jest w stanie uiścić tak wysokiego zobowiązania.
Jednocześnie należy podkreślić, iż organy egzekucyjne przechodząc do wyegzekwowania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają do zastosowania dwa środki egzekucyjne przewidziane w tej ustawie tj. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. Jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (II OSK 963/06).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.
Na wstępie zaznaczenia wymagało, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej były postanowienia obu instancji wydane w ramach egzekucji opartej na tytułach wykonawczych o numerach [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., wystawionych na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012r. Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Egzekucja prowadzona w oparciu o obydwa tytuły zmierzała do wyegzekwowania należności pieniężnych w postaci grzywny oraz opłat egzekucyjnych i była wynikiem niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci nakazu rozbiórki.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazując na naruszenie przepisu art. 33 §1pkt.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Tak skonstruowany zarzut nie mógł skutecznie podważyć legalności egzekucji należności pieniężnych. Regulacje zawarte w tej normie, odnoszą się wyłącznie do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, którego niewykonanie w niniejszej sprawie skutkowało wprawdzie wymierzeniem egzekwowanej grzywny, został on jednak objęty innym tytułem wykonawczym i w odniesieniu do prowadzonej na jego podstawie egzekucji rozbiórki przysługiwały w ściśle określonym terminie odrębne środki zaskarżenia, w tym zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym, które jednak nie były przedmiotem kontrolowanych w postępowaniu sądowadministracyjnym postanowień.
Zważywszy na przedmiot kontrolowanej egzekucji nie mógł również skutkować podważeniem wyroku sądu I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 33§1pkt.8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadniony pominięciem przez sąd rozważań dotyczących zaniechania w trakcie egzekucji zastosowania środka egzekucyjnego mniej uciążliwego, a prowadzącego bezpośrednio do realizacji obowiązku tj.wykonania zastępczego w miejsce grzywny.
Podniesienie tego rodzaju zarzutu było możliwe, ale wyłącznie w odniesieniu do tytułu obejmującego nakaz rozbiórki (tu:[...] z dnia [...] listopada 2011r). Zgłoszenie go w odniesieniu do egzekucji należności pieniężnej, jaką jest grzywna w celu przymuszenia nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Egzekwowany jest wówczas w oparciu o odrębne tytuły wykonawcze nowy obowiązek o charakterze pieniężnym.
Z kolei zaś zarzut kwestionujący wysokość grzywny nie zawiera się w dyspozycji art.33 §1 pkt.8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia zacytowanych powyżej norm ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za wadliwy uznać należało również zarzut naruszenia art. 134§1 P.p.s.a. Nie sposób bowiem było w takiej sytuacji przyjąć, aby sąd I instancji zaniechał uwzględnienia istotnych uchybień, popełnionych przez organy, co jest jednym z warunków przyjęcia naruszenia tej normy.
Nie mógł skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 145§1pkt.1 P.p.s.a. W istocie bowiem skarżąca kasacyjnie wbrew swemu obowiązkowi nie wskazała, którą z trzech jednostek redakcyjnych punktu 1 paragrafu 1 kwestionuje. Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę precyzować zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalił.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 258 - 260 P.p.s.a.