Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 585/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2016 r. nr SKO.GP.4000.1278.2015, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 2 grudnia 2015 r., znak GPU-A.6730.1.52.2014.
Skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. sp. k. Zaskarżyła wyrok w całości.
Zarzuciła, powołując się na obie podstawy kasacyjne:
(i) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi [...] sp. z o.o. (skarżący), w sytuacji gdy podmiot ten nie miał i nie wykazał interesu prawnego do wniesienia skargi, a był jedynie legitymowany formalnie do jej wniesienia z uwagi na błędne przyznanie mu statusu strony postępowania administracyjnego przez organy obu instancji;
(ii) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. § 3 ust, 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie błędnego założenia, że nie zachodziła potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego do czterokrotnej szerokości frontu działki (zamiast trzykrotnej szerokości) i wyznaczenia pozostałych parametrów dla nowej zabudowy powyżej średnich wartości, w sytuacji gdy takie wyniki analizy urbanistycznej były uzasadnione z uwagi na istniejącą w niedalekiej odległości od działki uczestnika (i) zabudowę wielorodzinną, która to zdeterminowała zidentyfikowanie prawidłowego ładu przestrzennego dla tego terenu w ramach dobrego sąsiedztwa (uczestnik (i) planował także realizację budownictwa wielorodzinnego).
Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu;
- 2) zasadzenie na rzecz uczestnika (i) kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Oświadczyła, iż nie zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 8 grudnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 lutego 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a.
Organy obu instancji trafnie uznały, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji powinni być stronami postępowania wywołanego wnioskiem [...] sp. z o.o. sp. k. o ustalenie warunków zabudowy.
Rozważania co do zakresu badania interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. W postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy posiadanie tego interesu jest ustalane na podstawie art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jest oczywiste, że interes prawny właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji może być rozpatrywany w odniesieniu do tej części normy art. 28 K.p.a., która stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie.
Podkreślić trzeba, że w przepisie art. 28 K.p.a. nie ma mowy o naruszeniu interesu prawnego.
Przypomnieć warto, że posiadanie, co do zasady, interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, nie było kwestionowane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (patrz m.in. uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995/4/94; uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, ONSA 1996/2/54).
Należy zgodzić się z poglądem, że stanowisko wyrażone w przywołanych uchwałach nie straciło swojej aktualności pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: Krzysztof Buczyński [w:] "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LexisNexis 2014, pkt 3 do art. 6).
Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt Ii OSK 1016/06; wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1404/06; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10; wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2661/16).
O interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu decydują okoliczności konkretnej sprawy (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1404/06).
Oceniając istnienie interesu prawnego należy uwzględnić nie tylko wolność zabudowy realizowaną przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości, ale także prawo innych osób lub jednostek organizacyjnych do ochrony własnych interesów prawnych. Jest to zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma ona ścisły związek z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa statuowaną art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Inwestor podejmujący się realizacji swoich praw wynikających z prawa do zabudowy musi się liczyć z tym, że na zasadzie równości wobec prawa podmiot mający tytuł do nieruchomości, na którą może oddziaływać zamierzenie budowlane inwestora, ma prawo korzystać z wszelkich środków prawnych służących ochronie jej własnego interesu prawnego. Do takich środków prawnych w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną (o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) można zaliczyć żądanie dopuszczenia do toczącego się na wniosek inwestora postępowania, do udziału w tym postępowaniu (w każdej czynności – art. 10 K.p.a.), wniesienia odwołania, skargi do sądu administracyjnego, skargi kasacyjnej, żądania uruchomienia nadzwyczajnych środków prawnych (wznowienie, nieważność) – patrz: Alicja Plucińska-Filipowicz [w:] "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Komentarz aktualizowany", pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LEX/el 2019, pkt 17 do art. 6).
Istotne jest, aby właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane (patrz: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2415/17).
O posiadaniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., uprawniającego do posiadania statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest rozstrzygające, wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oddziaływanie inwestycji określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Interes prawny w postępowaniu środowiskowym nie jest tożsamy z interesem prawnym uprawniającym do brania udziału w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Konieczne jest spostrzeżenie, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest nie tylko wymogiem stawianym inwestorowi, ale także uprawnieniem właściciela sąsiedniej nieruchomości, znajdującej się w obszarze analizowanym.
W niniejszej sprawie charakter i rozmiar planowanej inwestycji, tj. zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, obejmującego maksymalnie 28 budynków (osiem budynków trzykondygnacyjnych i dwadzieścia budynków dwukondygnacyjnych), pozwalają na przyjęcie, że nie ma podstaw do odejścia od zasady, według której, właściciel sąsiedniej nieruchomości posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. § 3 ust, 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie błędnego założenia, że nie zachodziła potrzeba poszerzenia obszaru analizowanego do czterokrotnej szerokości frontu działki (zamiast trzykrotnej szerokości) i wyznaczenia pozostałych parametrów dla nowej zabudowy powyżej średnich wartości.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że szerokość frontu działki nr [...], obejmującej teren inwestycji, wynosi 215 m, a więc jej trzykrotność to 645 m. Natomiast promień, jakim faktycznie posłużył się organ pierwszej instancji przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, wyniósł 865 m, a więc ponad czterokrotność (a nie, jak przyjmują błędnie organy, równo czterokrotność, bo ta wynosiłaby 860 m) szerokości frontu działki.
Sąd trafnie dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego, poprzestając na konstatacji, że "Szerokość frontu nieruchomości objętej wnioskiem wzdłuż ul. L. wynosi ok. 215,0 m, a promień obszaru analizowanego ustalono jako czterokrotna szerokość frontu, czyli ok. 865,0 m (4x215,0 m)."
Sąd zauważył, że organ drugiej instancji także nie wyszedł ponad ogólnikowe stwierdzenie, że: "Przyjęto w tej sprawie, iż jest to wielkość odpowiednia dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy organ pierwszej instancji objął analizą obszar tworzący urbanistyczną całość obejmujący działki o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej."
Nadto, w skardze kasacyjnej nie podważono wyartykułowanej w związku z tym uwagi Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą, twierdzenie o "urbanistycznej całości" nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, gdyż jak wynika z części graficznej analizy urbanistycznej, ówcześnie teren inwestycji (działkę nr [...]) oddzielał od oddalonych o ok. 800 m terenów najbliższej zabudowy wielorodzinnej (działek nr [...], [...] i [...]) znaczny obszar gruntów rolnych, który nie tworzył z terenami zabudowanymi urbanistycznej całości.
Nie powtarzając całego wywodu Sądu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, należy podkreślić trafność konstatacji Sądu, nawiązującej do wyroku NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1299/17, według której, wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. Podobnie w pełni zaaprobować należy pogląd, według którego, powyższego celu nie realizuje nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora – w zupełnie innej części miejscowości (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2451/15).
Podkreślić należy, że stanowisko Sądu zostało oparte na indywidualnych okolicznościach sprawy. Sąd zauważył bowiem dalej, że w kontrolowanej sprawie trudno uznać, aby dokonane poszerzenie obszaru analizowanego służyło zachowaniu ładu przestrzennego, skoro zabudowa podobna do projektowanej została "znaleziona" dopiero w odległości ok. 800 m od terenu inwestycji, w innej miejscowości (Z.), i to za sporą połacią terenów rolnych.
Tak samo trafne jest odnotowanie, że ww. działki z zabudową wielorodzinną (jedyną tego rodzaju w obszarze analizowanym) stanowiły rzeczywisty punkt odniesienia dla analizy i ustalenia zarówno kontynuacji funkcji zabudowy, jak i poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W istocie więc organ pierwszej instancji oparł się na analizie nie całego obszaru analizowanego, a jedynie jego wyodrębnionej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, wyodrębnionej z ww. obszaru i mającej stanowić wzorzec dobrego sąsiedztwa – co w orzecznictwie sądowym uznawane jest za działanie niedopuszczalne. Także w tej mierze stanowisko Sądu pierwszej instancji jest tożsame ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11).
W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia Sądu pierwszej instancji, że większość istotnych parametrów nowej zabudowy została ustalona w oderwaniu od wartości średnich w obszarze analizowanym.
Na tle ogólnikowych tez zawartych w tej mierze w opisie naruszenia oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, warto podkreślić, że wywód Sądu jest zgodny z regulacjami rozporządzenia oraz utrwalonym w tej materii orzecznictwem.
Jak wskazał Sąd, parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Odstępstwo od tej reguły powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia).
Trafna jest teza, według której, odstępstwa od parametrów średnich winny być uzasadnione przekonującymi ustaleniami i ocenami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Ponadto, odstępstwa te powinny być uwarunkowane celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), a zatem powinny wynikać z konieczności dostosowania się do zastanego porządku przestrzennego.
Należy przyznać Sądowi rację, że co do zasady, jako nieuprawnione trzeba ocenić takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji wskazał na uchybienia w tym zakresie co do konkretnych parametrów: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.
Sąd trafnie stwierdził, że podane przez organy uzasadnienie odstępstw jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Należy także zgodzić się ze zdaniem Sądu pierwszej instancji, że dotychczasowe wyniki analizy nie uprawniają do przyjęcia, że parametry odbiegające od ustalonych w niniejszej sprawie wartości średnich będą zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym.
Trudno uznać, że rzeczywiście "wpisują się" w wymagania ładu przestrzennego parametry nowej zabudowy, ustalone w całkowitym oderwaniu od parametrów średnich w obszarze analizowanym, a jedynie w nawiązaniu do parametrów występujących na wąskiej "podprzestrzeni" tego obszaru, i to usytuowanej nie w bliskim sąsiedztwie ("otoczeniu") terenu inwestycji, lecz w znacznej odległości od niego (ok. 800 m), w innej miejscowości, w dodatku oddzielonej od terenu inwestycji dużym obszarem gruntów rolnych (niezabudowanych).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.