Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 888/19

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 177/18 oddalił skargę S. S. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z [...] października 2017 r., którą na podstawie art. 89 pkt 2, art. 92 ust. 6, art. 43 ust. 1 pkt 1, 2, 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1c i art. 38 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej uozoz) organ nakazał skarżącej wstrzymanie prac konserwatorskich, robót budowlanych oraz innych działań prowadzonych w zabytku: pałac w Pyszczynie wpisany do rejestru zabytków.

Sąd I instancji stwierdził, że spór w tej sprawie sprowadza się w istocie do rożnego rozumienia działań jakie skarżąca może i powinna samodzielnie podejmować w związku z posiadaniem obiektu zabytkowego, oraz różnic w pojmowaniu działań które leżą, bądź nie leżą w interesie ochrony zabytku. Interesem społecznym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona i zachowanie zabytków, stąd organ ochrony zabytków przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie mógł kierować się wyłącznie interesem właścicielki nieruchomości, której samowolne działania i własna ocena wartości zabytkowych podlegających ochronie, może nie pokrywać się z oceną organu ustawowo powołanego do pieczy nad zabytkami. Powyższe oznacza, że zarzuty naruszenia art. 43 uozoz oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 13 ustawy z 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej Kpa) należało uznać za niezasadne.

Konieczność wstrzymania prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy zabytku wykonywanych bez pozwolenia była oczywista. Zastosowanie zaś w sprawie art. 108 § 1 Kpa było uzasadnione z uwagi na fakt, iż przedmiotowy pałac stanowi cenny kulturowo, artystycznie i historycznie zabytek, a kontynuowanie samowolnie prowadzonych przy nim działań mogłoby prowadzić do dalszego naruszenia substancji zabytkowej obiektu.

Podkreślono, że nie doszło w niniejszej sprawie także do naruszenia art. 75 Kpa, ponieważ własną kompetencją organu jest ocena tego czy działania podejmowane w ramach samowolnych prac budowlanych, konserwatorskich - mają wpływ na warności chronione zabytku.

Zdaniem Sądu I instancji nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia również fakt, iż skarżącej - stosownie do art. 39 ust. 1 uozoz - nie przekazano egzemplarza protokołu. Skarżąca miała bowiem pełną świadomość tego jakie roboty były przez organ kwestionowane, co znalazło odzwierciedlenie w treści odwołania od decyzji organu I instancji.

1. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:
2. 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
3. - art. 43 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ww. decyzja o nakazaniu wstrzymania prac konserwatorskich, budowlanych, oraz innych działań prowadzonych w zabytku, jako wykonywanych bez pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu warunków określonych w pozwoleniu była zgodna z prawem, podczas gdy prace te nie mają charakteru konserwatorskiego, restauratorskiego czy architektonicznego, ani nie wymagają pozwolenia, bowiem nie odnoszą się do substancji objętej ochroną konserwatora zabytków,
4. - art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie polegające na nakazaniu wstrzymania prac konserwatorskich, budowlanych, oraz innych działań prowadzonych w zabytku, który to zakaz narusza treść prawa własności do nieruchomości przysługujący skarżącej, gdyż w sposób bezzasadny uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z treścią prawa własności tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, podczas gdy skarżąca pozostaje prywatnym właścicielem Pałacu w [...], który zakupiła za własne środki finansowe i w którym obecnie zamieszkuje wraz z rodziną, gdyż tam znajduje się jej centrum życiowe, a nakaz konserwatorski powoduje, iż skarżąca nie może dokończyć rozpoczętych prac adaptacyjnych i tym samym zmuszona jest zamieszkiwać w Pałacu, który nie spełnia w pełnym zakresie funkcji mieszkalnych;
5. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
6. - art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 uozoz, polegające na dopuszczeniu jako dowodu protokołu kontroli sporządzonego z naruszeniem prawa, tj. bez koniecznego egzemplarza dla kontrolowanego, wypełnionego dowolnie przez Inspektorów, a przede wszystkim dotyczącego prac wykonywanych wewnątrz Pałacu przy jego wyposażeniu, a zatem wykraczających poza ramy ochrony zabytków określone decyzją z 25 maja 1977 r.;
7. - art. 75 § 1 Kpa polegające na zaniechaniu dopuszczenia jako dowodu wyjaśnień skarżącej złożonych 22 listopada 2017 r. w Delegaturze w [...] Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, jak również dowodu z zeznań świadków: K.D. i E. K. na okoliczność złożenia wyjaśnień i ich treści oraz stanowiska organu;
8. - art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1,art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Kpa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem.
5. 4.3. Zarzut naruszenia art 43 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz jest nieusprawiedliwiony. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca wykonała przy zabytku wpisanym do rejestru prace i roboty budowlane, które zgodnie z ustawą wymagały uzyskania uprzedniego pozwolenia konserwatorskiego. Nie ma żadnego znaczenia dla oceny zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 2 uozoz, czy prace te wymagały zgody budowlanej, jak również to, że zdaniem skarżącej nie odnoszą się one do substancji objętej ochroną konserwatorską. Wykonanie opisanych w decyzji prac w zabytku bez uzyskania uprzedniej zgody, obligowało organ do wydania decyzji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 1 uozoz, przy tym zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne i nie zostało pozostawione uznaniu organu.
6. 4.4. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie. Z samej bowiem istoty prawa własności wynika możliwość jej ograniczeń właśnie z uwagi na podstawowe wartości konstytuujące cywilizowane społeczeństwo. Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są regulacje zawarte w uozoz. Normy te stanowią rozwinięcie wynikającego z art. 5 Konstytucji obowiązku ochrony dziedzictwa narodowego. Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że regulacje zawarte w uozoz nie uniemożliwiają skarżącej korzystania z jej praw właścicielskich, natomiast ograniczają to prawo - w uzasadniony i proporcjonalny sposób.
7. 4.5. W świetle powyższego tj. w sytuacji, kiedy skarżąca prowadziła prace przy zabytku bez wymaganej zgody, co skutkowało koniecznością zastosowania określonego w art. 43 ust. 1 uozoz czasowego środka jakim jest wstrzymanie prac w zabytku, zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Okoliczność dopuszczenia jako dowodu - protokołu kontroli sporządzonego bez egzemplarza dla kontrolowanego, stanowi naruszenie art. 75 § 1 Kpa w zw. z art. 38 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 uozoz, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Kwestią sporną nie jest bowiem sam stan faktyczny - to jest zakres wykonanych prac, ale ocena czy podjęte przez skarżącą działania wymagały zgody konserwatora. W świetle art. 86 i art. 95 § 1 Kpa wyjaśnienia strony nie są środkiem dowodowym, a strony mają prawo je składać oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Niemniej jednak oczywistość stanu faktycznego wynikająca z wyników kontroli przeprowadzonej 26 września 2017 r. czyniła zbędnym przesłuchanie strony, jak również przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Powoływane dowody nie miały bowiem w ogóle na celu podważenie niespornych w istocie okoliczności faktycznych, lecz ich ocenę dokonaną przez organ. W związku z powyższym prawidłowo Sąd I instancji ocenił zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 13 § 1 i 2 Kpa za niezasadne. Konieczność wstrzymania prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy zabytku wykonywanych bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia była w tej sprawie oczywista.
8. 4.6. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
9. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.