Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1585/14 odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z/s w P. na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu na czynności kontrolne.
Sąd wskazał, że w dniu 9 grudnia 2014 r. do Sądu wpłynęła skarga na ww. postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] września 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: PPIS w K.) z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Rozstrzygnięcia te podjęto na skutek sprzeciwu zgłoszonego przez [...] sp. z o.o. z/s w P. (dalej: Spółka), wniesionego w trybie art. 84c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.; dalej: "u.s.d.g."), w związku z kontrolą przeprowadzoną przez PPIS w K. w dniu [...] maja 2014 r. w sklepie [...] przy ul. [...] w K. W skardze Spółka zakwestionowała legalność przeprowadzonej kontroli i domaga się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego sąd skargę odrzuca. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi uczyniono postanowienia wydane wskutek postępowania zainicjowanego wniesieniem przez Spółkę sprzeciwu w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Zgodnie z ww. regulacją, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 - 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Ostatnio wymieniony przepis stanowi zaś, że wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a.
Mając na względzie powyższe Sąd wskazał, że ocena, czy zaskarżone postanowienia podlegają kontroli sądu administracyjnego, a zatem czy możliwe jest ich zaliczanie do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 i ewentualnie pkt 4 p.p.s.a., została dokonana w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. II GPS 3/13. Zgodnie ze sformułowaną tezą, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie mniej istotne są rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały, ponieważ poddano w niej analizie postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 84c u.s.d.g. Uznano, że samo nawiązanie do stosowania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), jak to ma miejsce w art. 84c ust. 16 u.s.d.g., nie pozwala przypisać temu postępowaniu charakteru postępowania administracyjnego.
Przedmiot kontroli działalności gospodarczej nie odpowiada bowiem przedmiotowi postępowania administracyjnego określonego w art. 1 k.p.a. Wobec tego, postępowanie prowadzone w trybie art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Przeto, postanowienia wydane wskutek rozpoznania sprzeciwu nie są postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym, jak tego wymaga art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienia te nie rozstrzygają również bezpośrednio o konkretnych obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania. Postanowienie podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 lub 10 u.s.d.g. wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wydane przez organy inspekcji sanitarnej postanowienia "o bezprzedmiotowości sprzeciwu", niezależnie od tego, że nie odpowiadały one treści art. 84c ust. 9 u.s.d.g., ale też wprost nie stanowiły "o odmowie rozpatrzenia sprzeciwu", nie mogą zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Żadne z nich nie zostało bowiem wydane w postępowaniu administracyjnym, lecz w postępowaniu kontrolnym. W tym stanie rzeczy skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ sprawa zainicjowana skargą Spółki nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] sp. z o.o. z/s w P., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi mimo dopuszczalności jej wniesienia i zachowania wszystkich warunków formalnych oraz dotrzymania terminu na jej wniesienie;
- b) art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 i 2 tego przepisu, poprzez uznanie, że w sprawie będącej przedmiotem skargi do WSA ustawa nie przewidywała środków zaskarżenia;
- c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, zakończenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzenie kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze;
- II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 84c ust. 6 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu;
- b) art. 84c ust. 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego sprzeciw dotyczy, z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia;
- c) art. 84c ust. 12 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i wydanie sprzecznego z treścią przepisu postanowienia, mimo iż organ przekroczył trzydniowy termin na rozpatrzenie złożonego przez stronę sprzeciwu;
- d) art. 82 u.s.d.g. poprzez podjęcie kontroli, mimo iż u przedsiębiorcy jednocześnie były prowadzone inne kontrole.
Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w R., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie została wniesiona na postanowienie P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia [...] września 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. Rozstrzygnięcia te podjęto na skutek sprzeciwu zgłoszonego przez [...] sp. z o.o. z/s w P., wniesionego w trybie art. 84c u.s.d.g. w związku z kontrolą przeprowadzoną przez PPIS w K. w dniu [...] maja 2014 r. w sklepie [...] przy ul. [...] w K. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy na postanowienia wydane na skutek sprzeciwu na czynności kontrolne, wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że w zakresie możliwości kwestionowania przed sądem administracyjnym takich postanowień wypowiedział się NSA w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13 (opubl. w: ONSAiWSA 2014/4/55, OSP 2014/7-8/69, LEX nr 1408525). Udzielając odpowiedzi na postawione pytanie NSA stwierdził, że "na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Samo wprowadzenie na określenie formy rozpatrzenia sprzeciwu pojęcia "postanowienie", oraz przyznanie na to postanowienie prawa do wniesienia zażalenia, jak również odesłanie w wąskim zakresie do stosowania w postępowaniu kontrolnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania mu charakteru prawnego postępowania administracyjnego.
Skoro zatem postanowienia organów podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, czy też w trybie postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego i nie kształtują bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa, należało uznać wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ten akt za niedopuszczalne.
Wobec powyższego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wydane w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej postanowienia nie mogą zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji zasadnie przy tym powołał się na uchwałę NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., która znajdowała zastosowanie w niniejszej sprawie. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje bowiem, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Przyjęte w uzasadnieniu podjętej uchwały stanowisko o charakterze rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 84c u.s.d.g. implikowało zatem konieczność odrzucenia skargi w niniejszej sprawie, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji.
Z tego względu, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest bezzasadny.
Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 52 § 1-3 p.p.s.a., gdyż wskazany przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że konsekwencją przyjęcia przez sąd administracyjny, że nie jest on właściwy do rozpoznania sprawy, jest brak podstaw do jej merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W związku z tym rozważeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały tylko te spośród zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej, które miały znaczenie dla oceny zasadności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Nie mają więc usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem koncentrują się w istocie na wykazaniu sprzecznych z prawem działań organów administracyjnych. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostaje ocena tego postępowania z uwagi na brak dopuszczalności wniesienia skargi na rozstrzygnięcia wydawane w wyniku złożenia sprzeciwu na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
- - ---------------------- 7