Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/WRz 489/09 oddalił skargę D.T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i B. T., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] odmawiającą nakazania Gminie Miasto S. (właścicielowi gruntu) przywrócenia na gruncie poprzedniego stanu wody. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.).
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Państwo T. zarzucili Miastu S., że zmieniono stosunki wodne na gruncie wskutek wykonania, w związku z awarią wodociągowo-kanalizacyjną, wypełnionego niewłaściwym materiałem wykopu o głębokości 2,5 m, na sąsiadującej z ich działką ulicy J. w S., co spowodowało wytworzenie się studni chłonnej (dołu chłonnego), gdzie gromadzi się woda przenikająca następnie na ich grunt.
W ocenie organu nie doszło do nieuprawnionej zmiany stosunków wodnych, szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie (należące do wnioskodawców), które stanowiłoby podstawę nakazania właścicielowi przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zgromadzone w sprawie dowody w postaci opinii biegłego z zakresu geologii, oględziny oraz wyjaśnienia stron, wskazują jednoznacznie, że dół został wypełniony przez Miasto materiałem i nie gromadzi wody, która mogłaby przenikać na sąsiednią nieruchomość.
Z decyzją tą nie zgodzili się D. i B. T. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że decyzja narusza przepisy rozdziału 6. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), art. 7, art. 68 § 1 i 2, art. 77 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego.
W ocenie skarżących wykop spełnia wymogi dołu chłonnego i wpływa na stosunki wodne na sąsiedniej nieruchomości. Zlokalizowano go w zbyt małej odległości od posesji skarżących i od ich studni. Na dnie dołu pozostawiono warstwę pospółki, która przepuszcza wodę i nieczystości na sąsiednią działkę. Grunt został przekopany, zwiększając nawodnienie sąsiedniej posesji. Nie odebrano też robót polegających na uszczelnieniu iłem. Sytuację pogorszył dodatkowy poprzeczny przekop podczas zakładania pierścieni uszczelniających rurociąg; gdy na jego dno wsypano skutą masę asfaltową z płyt drogowych. Organ nie odniósł się ponadto do wniosków zawartych w protokole z rozprawy z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2009 r. oddalił skargę i wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Sąd podał, że podstawowe znaczenie dla wyniku badanej sprawy ma to, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Podstawowym źródłem wiedzy o sposobie gromadzenia się wody w miejscu przeprowadzonych robót drogowych była, dokonana na podstawie trzech prób, ekspertyza biegłego (opinia) posiadającego wiadomości specjalne z zakresu geologii, z której wynika, że na spornej drodze w istocie były wykonywane prace polegające na wykonaniu wykopu o głębokości ok. 2,5 m, jednakże po ich zakończeniu wykop został na powrót wypełniony przez służby miejskie materiałem geologicznym. Sposób, w jaki doprowadzono miejsce robót do poprzedniego stanu technicznego nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia hydrologicznego. Materiał umieszczony w zasypanym dole nie gromadzi nadmiaru wody. Tym samym, z miejsca tego nie może woda przedostawać się na sąsiednią nieruchomość skarżących.
Organy uzupełniły postępowanie dowodowe przeprowadzając oględziny, które potwierdziły wyniki zaprezentowane przez biegłego w ekspertyzie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentowano spójny i logiczny wywód wykazujący, że skoro w miejscu prowadzonych przez Miasto prac nie stwierdzono zjawiska dołu chłonnego z nadmiarem wody, tym samym woda ta nie może przedostawać się z tegoż miejsca pod powierzchnią gruntu na teren należącej do skarżących sąsiadującej działki. Brak było zatem podstaw do nałożenia na Miasto S. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, a także nakazania wykonania urządzeń, które temu naruszeniu miałyby zapobiec na przyszłość.
Zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku skarżących, nie narusza też przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w tym także zamieszczonych w rozdziale 6. działu II (dotyczących studni), gdyż regulacja ta stanowi podstawę do oceny legalności rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu w sprawach budowlanych, a do takich aktów zaskarżona decyzja nie należy.
W skardze kasacyjnej reprezentowani przez pełnomocnika D. T. oraz B.T. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 do 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że wskutek robót prowadzonych przez przedsiębiorstwo komunalne działające imieniem właściciela gruntu Gminy Miasta S. nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działce skarżących, podczas gdy niewłaściwe i niefachowe wykonanie robót przez przedsiębiorstwo komunalne, doprowadziło do powstania dołu chłonnego z warstwą pospółki powodując niedozwolone nawadnianie ich działki, co uzasadnia nakazanie stosowną decyzją przywrócenia do stanu poprzedniego.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i jego zmianę przez orzeczenia nakazania przywrócenia stanu poprzedniego zgodnie z wnioskiem skarżących (art. 188 p.p.s.a.), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w obu przypadkach za zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prace przy usuwaniu skutków awarii były wykonane i przeprowadzone bez żadnego nadzoru budowlanego w sposób niefachowy i błędny, wskazując poszczególne uchybienia. W ich wyniku, zbierające się wody i nieczystości na głębokości pozostawionej w wykopie warstwy pospółki ciekami wodnymi nawadniają posesję skarżących. Skarżący kwestionują następnie opinię biegłego geologa oraz sposób końcowego wykonania wykopu. Wskazują też, iż organy wydające decyzję pomijają argumenty skarżących. Gdyby Urząd Miasta w S. wyegzekwował wykonanie ugody z dnia [...].05.2005 r. zatwierdzonej decyzją Burmistrza Miasta S. z dnia [...].05.2005 r. (termin wykonania ugody do [...].06.2005 r.) zgodnie z k.p.a. art. 117-121, niepotrzebna byłaby opinia geologiczna - opracowana bez przeprowadzania badania gruntu w miejscu zasypanym pospółką tj. w dole chłonnym.
Wywołane pracami remontowymi zmiany stosunków wodnych na gruncie przemawiają za potrzebą orzeczenia przywrócenia do stanu poprzedniego stosowną decyzją administracyjną. Wymaga to odpowiedniego merytorycznego zastosowania przepisu art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne przez wydanie stosownych nakazów właścicielowi gruntu. Sąd I instancji obojętnie potraktował naruszenia przepisów dowodowych k.p.a. w szczególności jego art. 77 i 80 przez zastosowanie przez organy administracyjne błędnej oceny materiału dowodowego, bezzasadne oparcie się na wnioskach nieprzydatnej opinii geologa, przy równoczesnym nieprzywiązywaniu wagi do potrzeby terminowego i należytego wykonania ugody administracyjnej, które doprowadziłoby do likwidacji naruszenia stosunków wodnych.
Dodano, że oboje skarżący są emerytami w podeszłym wieku, a zmiana stosunków wodnych na ich działce może w niedługim czasie zagrażać budynkowi mieszkalnemu, który jest dorobkiem ich życia. Przy tym B. T. jest niepełnosprawny, a sposób blisko 6-letniego prowadzenia postępowania w sprawie przez organy administracyjne jest nacechowany znaczną uciążliwością dla skarżących i może naruszać zasadę zaufania stron do działania praworządnego organów administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autor skargi kasacyjnej powołuje się na zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 1 – ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), określając go jako błędne przyjęcie, iż nie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, podczas gdy w ocenie autora skargi, do takiego naruszenia doszło.
Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje w ten sposób postaci naruszenia tego prawa na gruncie przesłanek wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Odwołanie się do argumentu "błędnego przyjęcia" wskazuje na zarzut błędnej wykładni, chociaż także w tym kontekście brak jest argumentacji co do aspektu wykładni, z którym należałoby wiązać naruszenie. Natomiast sposób sformułowania zarzutu i powiązania go z dalszą częścią wypowiedzi oznacza w istocie, iż autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenie przepisu prawa materialnego w błędnym ustaleniu faktów i to przez organ administracyjny.
Argumentacja autora skargi kasacyjnej nie może być więc argumentacją skuteczną. Przede wszystkim dlatego, że wiązanie naruszenia prawa materialnego w ten sposób z działaniem organu administracji (a na te aspekty skierowana jest treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, przedstawionego na jej s. 2-4), nie eliminując możliwości rozpoznania zasadności zarzutu, w istocie musi oznaczać, iż zakwestionowane działania Sądu I instancji polegają na nieprawidłowej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego. Taki jednak zarzut może być skutecznym, jeśli zwiąże się go z naruszeniem przepisów postępowania na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wiąże się z dodatkowymi wymogami argumentacyjnymi, wskazanymi w tym przepisie, które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także się nie pojawiły.
Naruszenie prawa materialnego może mieć natomiast miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, występująca w postaci nieprawidłowego ustalenia zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (treści wzoru zachowania). Żaden z powyższych argumentów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej się nie pojawił, co na gruncie utrwalonego orzecznictwa, akceptowanego przez niniejszy Skład Orzekający, z którego wynika, że nie można uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd (por. np. wyr. NSA z dn. 12 marca 2008 r., I OSK 338/2007), przesądza o niezasadności całego zarzutu.
Autor skargi kasacyjnej wskazał natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4-5), iż poprawna ocena prawna wymaga merytorycznego zastosowania art. 29 ust. 1-3 ustawy Prawo wodne, czego nie uczyniono z powodu oparcia się na błędnej opinii oraz niewykorzystania efektów ugody administracyjnej. Niezależnie od braku rozwinięcia argumentacyjnego co do rozumienia wymogu "merytorycznego zastosowania" wskazanego przepisu, autor skargi kasacyjnej nawiązuje także w tym kontekście do zarzutów proceduralnych, wprowadzając dodatkowo nowy element braku wykonania ugody administracyjnej, bez powiązania go z argumentacją Sądu I instancji oraz, tym bardziej, bez wskazania możliwego istotnego wpływu takiego rozwiązania na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu czy nawet rozstrzygnięcia organów administracji.
W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej w świetle powyższej argumentacji nie jest w żadnym zakresie zasadny, zwłaszcza w kontekście zwięzłej, ale precyzyjnej oceny procesu ustalania stanu faktycznego (do czego w istocie sprowadzała się niezasadna argumentacja strony skarżącej kasacyjnie) przez Sąd I instancji (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) oraz wyczerpującego przedstawienia procesu ustalania i oceny faktów w kontrolowanych przez ten Sąd decyzjach organów obu instancji administracyjnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.