Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 726/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji: uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego, na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2010 r., orzekł o odmowie umorzenia części opłat rocznych za 2007 r. w formie pomocy ad hoc, przysługującej Województwu Kujawsko - Pomorskiemu z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, naliczonych na podstawie decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...] od [...] sp. z o. o. w [...]e. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spółka wniosła o umorzenie jej części opłat rocznych za 2007 r. przysługujących Województwu z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w wysokości 183.921,76 zł, wynikających z decyzji Starosty Toruńskiego w formie pomocy ad hoc.
Po uzyskaniu stanowiska Ministra Finansów, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego odmówił umorzenia części opłat rocznych za 2007 r. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja realizowana przez wnioskodawcę na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie, jest przedsięwzięciem gospodarczym, nie posiadającym charakteru celu publicznego, o jakim mowa w art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem organu pierwszej instancji udzielenie wnioskowanej pomocy nie było możliwe także na podstawie nieobowiązującej już uchwały Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa Kujawsko-Pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 101, poz. 1619 ze zm.), gdyż podstawę umorzenia mógł stanowić jedynie program pomocowy przewidujący jej udzielenie na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 lub wymagającego notyfikacji.
Województwo Kujawsko-Pomorskie nie przyjęło jednak programu pomocowego. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji stwierdził, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest podstaw do udzielenia spółce wnioskowanej przez nią pomocy. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, nawiązując do regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 oraz art. 12 ust. 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdził, że z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych. Istniejąca regulacja prawna ograniczyła prawa podmiotów posiadających interes prawny w jej umorzeniu do wszczęcia postępowania tylko przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego uniemożliwiając w tym zakresie wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez bezpośrednio zainteresowanego.
Zdaniem Kolegium wnioskujący o umorzenie opłat rocznych za 2007 r. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego, która na podstawie ww. przepisów została ograniczona podmiotowo do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, dlatego nie było podstaw do wydania przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ewentualne domaganie się przez wnioskodawcę umorzenia opłaty rocznej na podstawie powołanych wyżej przepisów (co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie) musiałoby skutkować odmową wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), bądź też, w razie podjęcia i prowadzenia przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających (dowodowych), umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.).
Orzeczenie przez organ pierwszej instancji o odmowie umorzenia opłat rocznych za 2007 r. musiało skutkować zaś wydaniem przez Kolegium decyzji reformatoryjnej, tj. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Podstawy prawnej umorzenia rzeczonych opłat nie mogą stanowić przepisy uchwały Nr XXIV/471/08 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych Województwa Kujawsko-Pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 101, poz. 1619), podjętej na podstawie delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2011 r. (art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, Dz.U. z 2009 r., Nr 57, poz. 1241 ze zm.).
W skardze do sądu spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 6, 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wskazaniu i nie uzasadnieniu przyczyn, z powodu których organ odmówił zastosowania art. 31 ustawy o ochronie gruntów i uznał, że mimo tego, iż podstawą dającą prawo do umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych jest art. 59 ustawy o finansach publicznych, decyzja została uchylona a postępowanie umorzone, podczas gdy w tej sytuacji decyzja organu I instancji winna zostać uchylona a sprawa winna zostać przekazana organowi I instancji, celem jej ponownego rozpoznania, w szczególności ustalenia dopuszczalności rozpoznania wniosku strony właśnie na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych;
- 2. art. 3 Kodeksu cywilnego polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że art. 23 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1241) ma moc wsteczną i może mieć zastosowanie (tj. uchyla art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) także w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprzed wejścia tego przepisu w życie, tj. przed 1.01.2011 rokiem, a ewentualnie - z ostrożności - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie treści art. 3 Kodeksu cywilnego, który ma w tej sprawie zastosowanie, a który to przepis winien z urzędu zostać uwzględniony przez organ, który działa na podstawie obowiązujących przepisów prawa;
- 3. naruszeniu prawa materialnego - art. 59 ustawy o finansach publicznych przez jego niezastosowanie i uznanie, że mimo, że podstawą do umorzenia opłat na FOGR jest obecnie wskazany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych, który stanowi autonomiczną podstawę umorzenia tych zobowiązań, jako zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, postępowanie winno zostać umorzone.
Strona skarżąca podniosła, że jednym z zarzutów sformułowanych w odwołaniu był zarzut zastosowania przez organ I instancji z mocą wsteczną ustawy uchylającej art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w dacie składania wniosku stanowił podstawę dokonania umorzenia, lecz organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, w ten sposób, że uznał, iż w tym przypadku organ jest zobowiązany do rozstrzygania sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, a z takiego stanowiska można wyciągnąć wniosek, że ten argument przemawia za uznaniem, iż po dniu 1.01.2011 roku podstawy umorzenia opłat na FOGR nie można było poszukiwać w art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem został on uchylony ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
Jednocześnie - w ocenie skarżącej - SKO naruszyło art. 3 K.c., zgodnie z którym "ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że to wynika z jej brzmienia lub celu". W niniejszej sprawie, w toku której nastąpiła zmiana przepisów regulujących sytuację prawną skarżącej, tj. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decydujące znaczenie zdaniem skarżącej ma ocena, czy stosunek ten należy podporządkować przepisom tego prawa w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji dokonanej z dniem 1.01.2011 r., a więc nowelizacji polegającej m.in. na wykreśleniu art. 31 tej ustawy, stanowiącego jedną z podstaw do umorzenia opłat związanych z tzw. "odrolnieniem" gruntów. Zdaniem strony ma to istotne znaczenie, albowiem nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonana ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zmieniła podstawy dokonywania umorzeń opłat z tytułu tzw. "odrolnienia" gruntów (przez ich częściową eliminację) i jednocześnie nie zawierała jakichkolwiek przepisów przejściowych, które regulowałyby zagadnienia intertemporalne dotyczące tej właśnie regulacji (tj. art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).
W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej spółki chodzi o ukształtowanie stosunku dotyczącego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, a nie publicznoprawnym, dlatego nie ulega wątpliwości, że zobowiązanie o umorzenie, o które wnosi skarżąca, ma charakter cywilnoprawny, zaś decyzja Marszałka Województwa wywiera skutki w sferze cywilnoprawnej (wywołując efekt taki sam, jak w przypadku zwolnienia dłużnika z długu - art. 508 Kodeksu cywilnego). Wskutek umorzenia opłaty tego rodzaju, zobowiązanie dłużnika wygasa. Podniesiono również, że nawet, gdyby zarzut opisany powyżej nie był uzasadniony, to zarówno organy I, jak i II instancji całkowicie pominęły fakt, że w odniesieniu do ulg o charakterze cywilnoprawnym (w obecnie obowiązującym porządku prawnym) zastosowanie będzie miał przede wszystkim art. 59 ustawy o finansach publicznych, dlatego nie jest prawdą - jak wskazują zgodnie organy obu instancji - że art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyłączną podstawę do umarzania należności z tytuł tzw. "odrolnienia" gruntów, albowiem powołany wyżej art. 59 ustawy o finansach publicznych stanowi niezależną, całkowicie autonomiczną podstawę dokonania tego rodzaju umorzeń, ale organ zamiast uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania i procedowania na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych, bezpodstawnie umorzył postępowanie. Nie jest zatem prawdą, że jedyną podstawą do umorzenia należności z tytułu odrolnienia stanowi art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że przedmiotem skargi jest decyzja SKO uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie. Taki sposób rozstrzygnięcia ma charakter formalny i wymaga wykazania bezprzedmiotowości postępowania, bądź z uwagi na wystąpienie przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym do prowadzenia postępowania i rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy organ dokonuje oceny przesłanek stanowiących o zasadności żądania skarżącego, konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku było umorzenie opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Organ uznał, że wnioskodawca nie miał legitymacji do złożenia takiego wniosku, ograniczając się do wskazania, że jedyną materialnoprawną podstawą zgłoszonego żądania stanowi art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.).
Regulacja zawarta w cyt. ustawie jest zdaniem organu kompletna. Powołując się na wskazany przepis organ podkreślił, że wnioskodawca nie może wystąpić z żądaniem umorzenia należności, gdyż umorzenie może nastąpić wyłącznie na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku nie oznacza jednak bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego zwłaszcza, że wniosek dotyczy zobowiązań skarżącego. Jednocześnie organ dokonał merytorycznej analizy innych przesłanek o charakterze przedmiotowym i ocenił, że na podstawie art. 12 ust. 16 i 17 charakter prowadzonej działalności uniemożliwia ubieganie się o przyznanie pomocy w formie umorzenia i dokonał oceny charakteru opłat z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Także skarżący pomimo tego, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie formalne zgłaszał zarzuty dotyczące warstwy merytorycznej i wskazywał na potrzebę poszukiwania innej podstawy prawnej dla uwzględnienia jego wniosku, aniżeli wynikająca z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Ocena przesłanek dotyczących zasadności żądania wnioskodawcy powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym, zwłaszcza, że wnioskodawca w odwołaniu wskazywał na art. 31 ustawy o ochronie [...] sprzed nowelizacji. Dodatkowo instytucję umorzenia należności pieniężnych przewidują też inne regulacje np. ustawa o finansach publicznych.
Od tego wyroku SKO wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego: art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku, o którym mowa w tych przepisach, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że omawiane regulacje zawierają unormowania w zakresie legitymizacji formalnej do zainicjowania postępowania, które przysługuje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego. Zarzuciło też naruszenie art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że instytucje umorzenia przewidują tez inne regulacje, co uniemożliwia wykonanie zaskarżonego wyroku.
Wniosło o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w części obejmującej wpis od skargi kasacyjnej, w pozostałym zakresie nie obciążania strony przeciwnej kosztami postępowania. W uzasadnieniu wskazało, że spółka ma interes prawny wynikający z prawa materialnego w umorzeniu opłat, ale ww. regulacja nie przewiduje innego wnioskodawcy, niż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa przewiduje rozdzielenie legitymacji materialnej i formalnej. Ze względu na charakter opłat nie jest możliwe załatwienie wniosku spółki wydaniem decyzji merytorycznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego tj.: art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię, należy stwierdzić że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie przeprowadzał wykładni powołanych przepisów, natomiast stwierdził że organ dokonał merytorycznej analizy innych przesłanek o charakterze przedmiotowym i ocenił, że na podstawie art.12 ust.16 i 17 ustawy charakter prowadzonej działalności uniemożliwia skarżącemu ubieganie się o przyznanie pomocy w formie umorzenia.
Sąd wskazał również, że organ dokonał oceny charakteru opłat z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji., a także podniósł, że skarżący w odwołaniu od decyzji wskazywał na art.31 ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu sprzed nowelizacji w 2009r. Podkreślając jaka jest treść rozważań zawartych w decyzji organu II instancji, zasadnie Sąd I instancji wskazał, że w takich okolicznościach nie powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania, albowiem postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ale decyzja merytoryczna.
Podkreślić należy, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Umorzenie postępowania ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się na konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony. Tylko bezprzedmiotowość może prowadzić do umorzenia postępowania, natomiast bezzasadność żądania strony wymaga wydania merytorycznej decyzji.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenie art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania organu. Sąd wskazał bowiem, że ocena przesłanek dotyczących zasadności żądania wnioskodawcy powinna znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym.
Mając na uwadze, że bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.