Uzasadnienie
- 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1147/22 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w S.(dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] października 2021 r. nr [...], którą ustalono na rzecz [...] S.A. w K. warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m2 wraz z zadaszeniem nad strefą dostaw oraz billboard reklamowy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M.
- 2. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i § 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa) poprzez oddalenie skargi Stowarzyszenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo oczywistej zasadności wywiedzionej przez Stowarzyszenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze oraz pomimo naruszenia przez organ wykładni art. 28, co w sposób istotny wpłynęło na wydaną decyzję oraz doprowadziło do wadliwości wydanego orzeczenia;
- b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 Ppsa poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia do wszelkich podnoszonych przez Stowarzyszenie zarzutów oraz sporządzenie niepełnego i nierzetelnego uzasadnienia, które nie uzasadnia w wystarczającym stopniu podstaw jakimi kierował się Sad Wojewódzki oddalając skargę w przedmiotowej sprawie;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 15 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie skargi, podczas gdy Stowarzyszenie wykazało, iż w wydanej przez organ decyzji doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do zmiany zaskarżonego postanowienia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, co miało istotny wpływ na wadliwość wydanego przez Sąd orzeczenia;
- 2) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 28 Kpa w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81, dalej rozporządzenie) poprzez ich niezastosowanie i brak rozważenia, czy stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinni być również właściciele działek znajdujących się w bliskiej odległości od działki nr [...] bowiem realizacja inwestycji może ograniczyć możliwość budowy na tych działkach zbiorników na nieczystości stałe w konsekwencji uniemożliwi doprowadzenie gospodarstw do standardów "unijnych", pomimo iż ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego określa, iż stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego może dotyczyć przedmiotowe postępowanie;
- b) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej upzp) w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp nie został naruszony, podczas gdy Sąd I instancji nie rozważył, czy realizacja inwestycji nie narusza chronionego prawem interesu osób trzecich, zwłaszcza w zakresie rozporządzenia
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
- 3.2. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 Ppsa rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
- 3.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma bowiem brak podstaw do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony skarżącego Stowarzyszenia. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, NSA rozpoznając skargę kasacyjną, powinien z urzędu badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę.
- 3.4. W niniejszej sprawie uwadze tak organów jak i Sądu I instancji umknęła kwestia przysługiwania przymiotu strony związana z dopuszczalnością udziału Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym i wniesienia przez nie odwołania. W powołanej uchwale NSA wyraził stanowisko, że "interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Tym samym status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony (....) tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to sąd I, czy II instancji".
- 3.5. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie wymienione w tym przepisie przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. Przy tym dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyroki NSA z: 16 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 882/20, 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 85/21). W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób przekonujący, że jego wniosek motywowany jest względami interesu społecznego. Stowarzyszenie nie wykazało zaistnienia przesłanki interesu społecznego, która uzasadniałaby jego udział w sprawie. Ogólnikowe powołanie się na potencjalne ryzyko znacznego oddziaływania na lokalną gospodarkę, krajobraz regionu, estetykę i jakość życia mieszkańców bez podania jakichkolwiek konkretnych okoliczności faktycznych związanych z zagrożeniem wartości chronionych w obszarze gdzie jest planowania inwestycja, przesądzają jednoznacznie o braku interesu społecznego i podstaw do udziału skarżącego Stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony (wyroki NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2586/23, sygn. akt II OSK 2432/23, sygn. akt II OSK 2320/23, sygn. akt II OSK 2314/23).
- 3.6. Brak wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie ma decydujące znaczenie w sprawie i w istocie przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej. Z uwagi na niedopuszczalność udziału Stowarzyszenia w postępowaniu bezprzedmiotowe jest bowiem odnoszenie się przez Sąd do zarzutów merytorycznych podniesionych przez podmiot nieuprawniony. Dlatego też oddalenie skargi przez Sąd I instancji było co do zasady prawidłowe, pomimo dokonania merytorycznej kontroli legalności decyzji. Dodatkowo należy zaznaczyć, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z: 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko zatem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.
- 3.7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.