Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1313/12 (dalej wyrok z 11 grudnia 2012 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO albo Kolegium) z [...] maja 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2012 r.), zasądzając w pkt 2 od SKO na rzecz Stowarzyszenia [...] (dalej Stowarzyszenie) 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie WSA wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Kolegium z [...] maja 2012 r., na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) stwierdzono niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie od decyzji Prezydenta Miasta st. Warszawy (dalej zwanego Prezydentem) z [...] lutego 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2012 r.) o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. [...] na działce ew. nr [...] w Warszawie.
W postanowieniu tym SKO ustaliło, że z wniosku miasta st. Warszawy toczyło się postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z [...] marca 2011 r. znak [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko wyżej wskazanego przedsięwzięcia. Następnie Prezydent, działając na wniosek inwestora, na podstawie art. 155 kpa zmienił wyżej powołaną decyzję rozstrzygnięciem z [...] lutego 2012 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie. Odwołanie wpłynęło do SKO [...] kwietnia 2012 r. Rozpoznając je organ uznał, że Stowarzyszenie [...] (jak się wydaje błędnie podana nazwa w uzasadnieniu postanowienia) nie ma przymiotu strony postępowania. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008, nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś) - art. 84 ust.1 i 44 ust.1, tego rodzaju postępowanie, nie wymagało, zdaniem SKO udziału społeczeństwa i dlatego nie znajdował w sprawie zastosowania art. 44 ust 1 udiś, co skutkowało brakiem legitymacji procesowej Stowarzyszenia do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony.
Organ nie znalazł także podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania na podstawie art. 31 § 1 kpa ponieważ z wnioskiem w tym Stowarzyszenie wystąpiło już po wydaniu przez Prezydenta decyzji w tej sprawie a zatem po zakończeniu postępowania.
Skarżące Stowarzyszenie [...] lipca 2012 r. wniosło do WSA skargę na powyższe rozstrzygnięcie SKO domagając się jego uchylenia w całości.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o włączenie go do postępowania został złożony [...] lutego 2012 r. O toczącym się postępowaniu Stowarzyszenie dowiedziało się z informacji ze stron BIP Miasta st. Warszawy [...] marca 2012 r. Wraz z odwołaniem Stowarzyszenie złożyło wniosek na podstawie art. 31 § 1 kpa i art. 9 Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości sprawach dotyczących środowiska w powiązaniu z art. 91 ust 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Stowarzyszenia organ rozstrzygając o odwołaniu nie badał w toku postępowania możliwości udziału Stowarzyszenia, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Nie odniósł się także do podstawy wniosku tj. Konwencji z Aarhus i przepisów Konstytucji RP (k. 3-5 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2012 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak wskazane w zaskarżonym postanowieniu (k. 7 akt sądowych).
W przedstawionym na wstępie wyroku, WSA uchylając postanowienie z [...] maja 2012 r. podkreślił, że Kolegium przy jego wydawaniu dopuściło się obrazy przepisów postępowania mającej wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Analiza akt sprawy wskazuje, że decyzja z [...] lutego 2012 r., co do której Stowarzyszenie wniosło odwołanie, stała się ostateczna z chwilą upływu 14-dniowego terminu od jej doręczenia stronom, tj. [...] marca 2012 r. (najpóźniej, bo 1 marca doręczona [...] i Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej). Stowarzyszenie pierwszy wniosek o potraktowanie go jako strony wniosło do Biura Ochrony Środowiska [...] lutego 2012 r. Wniosek ten jako podstawę prawną wskazywał m.in. art. 31 § 2 kpa. Z pisma nie wynikało aby było to odwołanie od decyzji z [...] lutego 2012 r. Dopiero pismem z [...] marca 2012 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że wniosek nie może być rozpoznany pozytywnie ponieważ zakończyło się postępowanie administracyjne. Pismo zostało doręczone Stowarzyszeniu [...] marca 2012 r. co wynika z dowodu odbioru. Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2012 r. zostało nadane [...] kwietnia 2012 r i wpłynęło do Miasta st.
Warszawy [...] kwietnia 2012 r. Z odwołania nie wynikało kiedy Stowarzyszenie dowiedziało się o treści decyzji z [...] lutego 2012 r. Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia twierdził, że miało to miejsce [...] marca 2012 r., a Stowarzyszenie pozostawało w przekonaniu, że odwołanie złożyło w terminie.
W aktach administracyjnych znajduje się kopia wydruku z Biuletynu Informacji Publicznej m. st. Warszawy z [...] marca 2012 r. o wydaniu decyzji z [...] lutego 2012 r. Na podstawie tych dokumentów należy uznać, że najwcześniej [...] marca 2012 r Stowarzyszenie dowiedziało się o treści decyzji.
Niewątpliwie Stowarzyszenie nie brało udziału w toczącym się postępowaniu do czasu wydania decyzji z [...] lutego 2012 r. i niewątpliwie przed ostatecznością decyzji złożyło wniosek o uznanie go za stronę postępowania. Wniosek nie został rozpoznany a złożone odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne na podstawie art. 134 kpa. Przesłanką do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania było uznanie przez organ, że odwołujące się stowarzyszenie nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa.
Powołując się na poglądy wypowiedziane w orzecznictwie sądowym WSA wskazał, że organizacja społeczna jeżeli wykaże, że jej cele statutowe w powiązaniu z interesem społecznym przemawiają za przyznaniem jej statusu strony powinna brać udział w postępowaniu na prawach strony. Organ w tym zakresie ma obowiązek bądź ją dopuścić do postępowania bądź odmówić jej tego przymiotu wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie - co wynika z art. 31 kpa. SKO wydając postanowienie o niedopuszczalności postępowania w ogóle nie badało kwestii możliwości udziału w sprawie tej organizacji społecznej. Nie mogło zatem w sposób nie budzący wątpliwości, bez przeprowadzenia oceny choćby regulaminu Stowarzyszenia, przy uwzględnieniu powołanych przez Stowarzyszenie regulacji Konwencji z Aarhus, ustalić czy rzeczywiście brak jest podstaw do uznania go za stronę postępowania.
Formułując wiążące wskazania dla organu sąd I instancji wskazał, że organ w pierwszej kolejności powinien ustalić czy Stowarzyszeniu może przysługiwać przymiot strony wg reguły wskazanej w art. 31 kpa. W razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego w drugiej kolejności organ powinien rozstrzygnąć czy Stowarzyszenie zachowało termin do złożenia odwołania (k. 44-48 akt sadowych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósło.M.st. Warszawy, zaskarżając wyrok z 11 grudnia 2012 r. w całości oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa):
- a) niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 3 ppsa oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 31 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 kpa oraz w związku z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) przez wadliwe przyjęcie, że w danym stanie faktycznym Kolegium mimo wątpliwości powziętych przez organ co do możliwości uznania Stowarzyszenia za stronę wydało na podstawie art. 134 kpa postanowienie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, co skutkowało błędnym uznaniem przez WSA, że zaskarżone postanowienie narusza przywołane wyżej przepisy postępowania (tj. art. 31 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 kpa), a w efekcie doprowadziło do wadliwego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo ze odpowiada ono prawu,
- b) niewłaściwe zastosowanie art. 145 §1 pkt 3 ppsa oraz art. 135 ppsa w zw. z art. 31 w zw. z art. 134 kpa oraz w zw. z art. 1 §2 pusa przez wadliwe przyjęcie, że wobec braku jednoznacznego stwierdzenia przez organ, że Stowarzyszeniu przysługuje interes prawny do wniesienia odwołania, przedmiotowe postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa,
- c) niezastosowanie art. 151 ppsa – przez brak oddalenia skargi Stowarzyszenia w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia wskazywanych przez sąd I instancji norm art. 28, art. 29, art. 30, art. 134 i art. 138 §1 pkt 1 kpa, wobec czego zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem,
- d) niewłaściwe zastosowanie art. 152 ppsa oraz art. 200 ppsa, a to na skutek uchybień wskazanych w pkt a)-c), podczas gdy w prawidłowej sytuacji oddalenia przez WSA skargi Stowarzyszenia normy te – w okolicznościach niniejszej sprawy – w ogóle nie powinny były znaleźć zastosowania.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (k. 65-69 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej nieuwzględnienie. W ocenie Stowarzyszenia sąd I instancji właściwie ocenił działania SKO w zakresie rozpatrzenia przez ten organ odwołania od decyzji prezydenta (k. 88-90 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.
Oceniając wniesiony środek odwoławczy w granicach określonych art. 183 § 1 ppsa oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadne należało ocenić przedstawione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Ich naruszenia strona skarżąca upatrywała w błędnym przyjęciu, że wniesione przez Stowarzyszenie odwołanie było niedopuszczalne. W realiach niniejszej sprawy pogląd ten należy uznać za co najmniej przedwczesny.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał przy tym na względzie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazana została nieprawidłowa podstawa procesowa uchylenia zaskarżonego postanowienia z 22 maja 2012 r. – zamiast art. 145 §1 pkt 3 ppsa w rzeczywistości podstawą tą był art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa. Następnie we wniesionej skardze kasacyjnej strona skarżąca zamiast sformułować zarzuty w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, uczyniła to na podstawie art. 145 §1 pkt 3 ppsa. Z uwagi na to, że omyłki w tym zakresie w pierwszej kolejności dopuścił się sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stojąc na stanowisku, że nie może ona szkodzić stronie skarżącej, nie uznał zaistniałego uchybienia za uniemożliwiające pełne odniesienie się do wszystkich zarzutów.
Stosownie do art. 31 §1-2 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Na organie administracji publicznej spoczywa wówczas obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w postaci albo dopuszczenia, albo odmowy dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania w sprawie zawisłej następuje w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 31 §1 kpa, niezależnie od tego czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy na wniosek oraz od tego czy toczy się ono przed organem I, czy II instancji. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania może być również organizacja społeczna występująca w postępowaniu na prawach strony. W rozumieniu prawnym organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu od dnia doręczenia jej postanowienia organu o dopuszczeniu jej do udziału w nim.
W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie nie biorąc udziału w postępowaniu, w którym zapadła decyzja z [...] lutego 2012 r., w momencie gdy nie uzyskała ona jeszcze waloru ostateczności, tj. dnia [...] lutego 2012 r. złożyło podanie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu którego przedmiotem było wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na pogłębieniu [...]. Podanie to zostało wniesione do organu I instancji jeszcze zanim decyzja z [...] lutego 2014 r. została doręczona wszystkim stronom. Nie zostało ono w ogóle wzięte pod uwagę przez Kolegium, które błędnie uznało, że zostało ono wniesione już po zakończeniu postępowania w sprawie przez organ I instancji.
Sąd I instancji zasadnie uznał, że Kolegium nie badając kwestii możliwości udziału w sprawie organizacji społecznej nie mogło w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy rzeczywiście brak jest podstaw do uznania Stowarzyszenia za stronę postepowania. Z tego powodu za niezasadne należało ocenić rozważania przedstawione w skardze kasacyjnej na temat możliwości wniesienia przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, podania o wznowienie postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie zwróciło się do organu I instancji z podaniem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu gdy wydana decyzja nie była jeszcze ostateczna.
Z kolei o tym czy odwołanie Stowarzyszenia zostało wniesione w terminie powinno autorytatywnie przesądzić Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy, postępując zgodnie z wiążącymi wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji.
Przyjęcie odmiennego poglądu polegającego na wyłączeniu prawa organizacji społecznej do zgłoszenia wniosku w trybie art. 31 §2 kpa po wydaniu decyzji przez organ I instancji zanim uzyska ona walor ostateczności, a tym samym uzależnianie skuteczności tego wniosku od wniesienia odwołania przez jedną ze stron postępowania nie znajduje oparcia w przepisach kpa. Prowadziłoby ono do istotnego ograniczenia udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów działających na prawach strony, w tym do wypaczenia celu i funkcji art. 31 kpa, który wprowadza proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 kpa (wyrok NSA z 12.06.2007 r., II GSK 20/07, lex nr 338613, wyrok NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12, lex nr 1455418).
Jeżeli bowiem decyzja organu I instancji nie stała się jeszcze ostateczna, trudno uznać, że postępowanie administracyjne zostało zakończone i nie mogą być w jego toku podejmowane czynności zmierzające do zapewnienia czynnego udziału wszystkim podmiotom, reprezentującym zarówno interes indywidualny, jak i publiczny.
Z uwagi na to, że sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok w ogóle nie zastosował ani art. 135 ppsa, ani art. 152 ppsa, strona skarżąca niezasadnie zarzuciła sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia art. 1 §2 pusa powiązane z art. 145 §1 pkt 3 ppsa, art. 135 ppsa w zw. z art. 31 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 kpa (zarzut z pkt 2a skargi kasacyjnej) oraz z art. 145 §1 pkt 3 ppsa w zw. z art. 135 kpa w zw. z 31 kpa w zw. z art. 134 kpa (zarzut z pkt 2b skargi kasacyjnej). Naruszenie art. 1 §2 pusa może nastąpić przez dokonanie kontroli sądowej z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium niż zgodność z prawem, czy też innego niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności orzeczenia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1 lub art. 151 ppsa nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego rezultatu (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06, wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06, wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2330/12, baza orzeczeń NSA).
Skoro sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia, to nie naruszył art. 1 pusa. Natomiast nie może być utożsamiana z naruszeniem tego przepisu wątpliwość, czy ocena legalności postanowienia była prawidłowa, czy też błędna. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli orzeczenia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności.
Konsekwencją uznania za niezasadny zarzutu naruszenia art. 151 ppsa była również negatywna ocena zarzutu naruszenia art. 200 ppsa, który na skutek uwzględnienia skargi znajdował zastosowanie w sprawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.