Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2014r. sygn. akt IV SA /Wa 1543/14, po rozpoznaniu sprawy ze skarg L. M. J. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
W decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], Prezydent [...] W. orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...], [...], [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. S., na terenie Dzielnicy W. [...] W. We wniosku z 26 lipca 2013 r. [...] Sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta [...] W. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ I instancji w postanowieniu nr [...] z [...] lutego 2014 r. znak: [...], orzekł o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowo-wyjaśniające wykazało, że nie zaistniały przesłanki do poszerzenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], ponieważ nieruchomość stanowiąca własność [...] Sp. z o.o. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której ww. decyzją ustalone zostały warunki zabudowy, a ponadto wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego.
Na powyższe postanowienie zażalenie do SKO w W., z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła [...] Sp. z o.o. w W. podnosząc, iż wpłynięcie do organu wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w ramach którego organ bada spełnienie przesłanek formalnych do wznowienia postępowania, tj. czy z wnioskiem wystąpiła strona, czy podanie wpłynęło w terminie, a także czy powołano w nim ustawowe przesłanki wznowienia postępowania. Wnioskodawczyni wskazała, iż w pierwszej fazie postępowania organ nie bada legitymacji prawnej strony do wznowienia postępowania jedynie w przypadku, gdy wnoszący podanie o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem okoliczność ta podlega ustalenia w drugim etapie postępowania. W związku z powyższym [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] czerwca 2014r. znak: [...], po rozpoznaniu rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o., na postanowienie Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] lutego 2014 r. znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...], [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. S., na terenie Dzielnicy W. [...] W. uchylił postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał na istotę instytucji wznowienia postępowania i na jej regulację przepisami art. 145 -152 k.p.a. Sąd wskazał, że jak wynika z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wystąpią przesłanki wymienione w ww. przepisie, w tym m.in., jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a). Wskazana w tej normie prawnej podstawa wznowienia opiera się na dwóch przesłankach: po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności rozpoznawczych oraz rozstrzygających postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Istotne znaczenie ma to, że chodzi tu udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział, w których jest przewidziany w kodeksie, a zatem obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach wyjaśniających organu.
W literaturze przyjmuje się, że tę przesłankę uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania należy rozpatrywać w płaszczyźnie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie z art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Treść art. 148 k.p.a. reguluje tryb wnoszenia podania oraz termin wniesienia podania. Zachowanie terminu miesięcznego musi być udowodnione przez stronę. Organ ma obowiązek z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa i godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych.
Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, w którym organ dokonuje oceny, czy występują podstawy wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., a to zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że w sprawie nie występuje przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania (takich, jak przykładowo: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia). Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia.
W związku z powyższym organ administracji ze szczególną ostrożnością winien oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza wznowienia postępowania z tego powodu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, co jednoznacznie wynika z wniosku [...] Sp. z o.o. z 26 lipca 2013 r. We wniosku wnioskodawczyni poinformowała, że działka na którą została wydana decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem planowanej do realizacji na części działki o nr ew.: [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] położonych przy ul. S. na terenie Dzielnicy W. [...] W., wydaną dla [...], przeniesioną decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. na rzecz [...] Sp. z o.o. w organizacji usytuowana jest w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawczyni, a jej parametry w znacznym stopniu oddziałują na jej działkę.
Oznacza to, że weryfikacja twierdzeń wnioskodawczyni w niniejszej sprawie jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym dominuje pogląd, że w przypadku, gdy żądanie wznowienia postępowania oparte jest na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. nie może opierać się na ocenie, czy wnoszący podanie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia.
W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie w tej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.
Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Również w literaturze podkreśla się, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji.
Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ II instancji w sposób prawidłowy ustalił, że Prezydent m. st. Warszawy rozpoznał sprawę z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie budzi bowiem wątpliwości orzecznictwa ani doktryny, iż postępowanie administracyjne wszczęte zostaje dopiero z chwilą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania nie zaś z chwilą złożenia samego wniosku o wznowienie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał stanowisko SKO w W. o konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. za całkowicie uzasadnione bowiem, zadaniem organu prowadzącego postępowanie będzie ustalenie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., czy firmie [...] Sp. z o.o., przysługuje zindywidualizowany interes prawny. W piśmie z 21 października 2013 r. wnioskodawca poinformował, że planowana inwestycja będzie skutkować ograniczeniem jego praw związanych z możliwością swobodnego korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem (działka o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. S. [...]) z uwagi na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem wnioskodawcy, planowana inwestycja będzie również wiązała się z hałasem i emisją różnego rodzaju zanieczyszczeń, a także powodowała utrudnienia w dojeździe do nieruchomości wnioskodawcy. Firma [...] Sp. z o.o. twierdzi, że jest stroną postępowania, gdyż sąsiedztwo należy rozumieć szeroko, jako urbanistyczną całość.
Przymiot strony firmy [...] Sp. z o.o. zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, powinien być zatem oceniony po wznowieniu postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji, Sąd wyjaśnił, że organ II instancji nie naruszył przepisów art. 149 § 1-3, 151 § 1 pkt 1 oraz 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przez ich błędną wykładnię. W sprawie wbrew zarzutom skargi zaistniała konieczność uchylenia postanowienia Prezydenta [...] Warszawy nr [...] z [...] lutego 2014 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 6,7,8 i 12 k.p.a., w zakresie określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na podstawie prawa i dopuszczenia w to miejsce błędnej wykładni obowiązujących przepisów oraz pobieżnego rozważenia wynikających z postępowania kwestii – w szczególności przyjęcia, że oceny interesu prawnego wnioskodawczyni organ pierwszej instancji nie może badać już na etapie oceny wniosku o wznowienie postępowania oraz zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., przez uznanie, że organ nie dokonał wystarczającej oceny stanu faktycznego co do kluczowych dla sprawy okoliczności.
Zarzuty skargi Sąd ocenia jako nietrafne. W kontrolowanej sprawie nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone postanowienie organ prawa nie naruszył, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wniosła skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając wyrok w całości.
Skargę kasacyjną oparła na podstawach:
- 1) naruszenia prawa materialnego w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 1) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przepisu art. 28 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania kwestii przysługiwania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. interesu prawnego w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania,
- 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art.133 § 1, w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty, wnosiła o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 p.p.s.a.);
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych (art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.).
[...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zarzucając niezastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie wyprowadzono braku interesu prawnego [...] Sp. z o.o. z przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2012r. poz. 647 ze zm.).
Nie jest zasadne stanowisko Prezydenta [...] W. odmawiające przyznania temu podmiotowi statusu strony na podstawie stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność [...] Sp. z o.o. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ogranicza przyznania jednostce statusu strony postępowania od wystąpienia przesłanki zasięgu oddziaływania inwestycji. To jakie następstwa prawne wywołała decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla właścicieli nieruchomości może być ustalone w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego z udziałem jednostki domagającej się udzielenia ochrony prawnej w postępowaniu. Wnoszący wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2013r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej etapowo, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], położonych przy ul. S., na terenie Dzielnicy W. [...] W. wskazał, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie z nieruchomości, których jest właścicielem z uwagi na bezpośrednie oddziaływanie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy.
Wskazane wartości wchodzą w zakres chronionego interesu prawnego właścicieli (art. 6 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz wynikające z zasady " dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenie zatem czy nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem chronionego interesu prawnego wymaga podjęcia w toku wszczętego postępowania w sprawie o wznowienie czynności dowodowych w udziałem wnioskodawcy.
Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 3 i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko, że podstawą ustalenia mogą być dokumenty sprawy pozostaje w sprzeczności z instytucją wznowienia postępowania. To właśnie pozbawienie strony udziału w postępowaniu przez pozbawienie możliwości obrony interesu prawnego jest kwalifikowane jako ciężka wadliwość procesowa, której usunięcie wymaga ponownego rozpoznania sprawy z zapewnieniem czynnego udziału jednostki, która domaga się ochrony własnego interesu prawnego. W wyniku podjętych czynności dowodowych z udziałem tej jednostki można, w zgodzie z obowiązującymi standardami konstytucyjnymi i przepisami prawa odmówić ochrony z uwagi na brak interesu prawnego.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa i zawiera pełne przedstawienie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.