Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2429/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że w dniu 19 stycznia 2006 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. N. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia [...], nr [...], którą na wniosek Zakładu [...] z siedzibą w K., udzielono Spółce pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z istniejącej instalacji – do dnia 28 listopada 2014 r., ustalono dopuszczalne do wprowadzania do powietrza ilości zanieczyszczeń gazowych oraz parametry emitorów technologicznych usytuowanych w zakładzie, jak również zobowiązano przedsiębiorstwo do wykonania określonych w tej decyzji obowiązków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w omawianej sprawie, bowiem nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, z którego mogłyby ewentualnie wynikać uprawnienia osób trzecich do udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Na decyzje w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego M. N. złożyła skargę do sądu administracyjnego.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że z akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty G. z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 183 ust. 1, art. 184, art. 188, art. 220 ust. 1, art. 224 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W dacie wydania tej decyzji przepis art. 185 Prawa ochrony środowiska stanowił, że jeżeli w postępowaniu o wydanie pozwolenia zachodzi prawdopodobieństwo, że w sprawie mogą być jeszcze inne strony nieznane organowi administracji, informację o wszczęciu postępowania należy podać do publicznej wiadomości.
W ocenie Sądu zastosowanie tej regulacji w sprawie administracyjnej czyniło zadość obowiązkowi zawiadomienia stron w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono prawdopodobieństwa istnienia innych stron postępowania. Również w odniesieniu do obecnego brzmienia powołanego przepisu art. 185 ustawy, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia [...], bowiem przepis art. 28 K.p.a. nie może przyznawać nikomu legitymacji strony wbrew regulacji art. 185 Prawa ochrony środowiska. Takiego statusu nie nadaje skarżącej również art. 10 Prawa ochrony środowiska, bowiem ma on charakter przepisu odsyłającego do innych przypadków określonych w ustawie – m.in. do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem w związku z eksploatacją spornej instalacji nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania, to skarżąca nie może mieć przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów z tej instalacji.
Od powyższego wyroku M. N. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów o ogólnym postępowaniu administracyjnym – art. 28 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a., art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 185 Prawa ochrony środowiska oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżąca podniosła, że ma interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, bowiem należący do niej dom jednorodzinny jest oddalony od zakładu emitującego pyły i gazy o około 30-40 m. W ocenie skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo, gdyż nie powiadomił o tym osób zainteresowanych – właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z emitentem zanieczyszczeń. Interes prawny skarżącej znajduje umocowanie w przepisach Konstytucji RP i przepisach Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony prawa własności.
Również z przepisów prawa administracyjnego, w tym z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika prawo do zagospodarowania terenu, o ile posiada się do tego terenu tytuł prawny. Strony postępowania określa nadto przepis art. 185 Prawa ochrony środowiska.
Pismem z dnia 25 maja 2007r. odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania Z. P., wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do brzmienia tego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie w toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Co prawda dopuszczalna jest w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji, odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony, ale tylko wtedy, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie powołuje się na własny interes prawny, a jego ustalenie nie wymaga złożonego procesu wykładni.
Jeżeli tak to w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł przejść do porządku nad tym, iż orzekający w sprawie organ administracji postąpił inaczej oceniając przymiot strony skarżącej poza postępowaniem, ograniczając się do zdawkowych i mało przekonywujących stwierdzeń w tej mierze. Organ nie zajął nawet wyraźnie stanowiska czy odmowa uznania przymiotu strony nastąpiła na podstawie brzmienia przepisu art. 185 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) z daty orzekania o przedmiotowym pozwoleniu na wprowadzenie do powietrza gazów i pyłów czy też z daty orzekania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności tego pozwolenia. Jeżeli podstawą do orzekania był stan prawny z daty rozstrzygania o ww. pozwoleniu to trzeba zauważyć, że sam fakt podania do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu stosownego postępowania administracyjnego nie może być uznany za przesądzający o braku przymiotu strony przez skarżącą.
Z kolei przyjęcie, że brak przymiotu strony przez skarżącą można wyprowadzić wyłącznie z aktualnego brzmienia art. 185 też nie może znaleźć akceptacji, jako że przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji winien być oceniany przede wszystkim na podstawie stanu prawnego z daty orzekania o ww. pozwoleniu. W rozpoznawanej sprawie zabrakło wyraźnych ustaleń w tej mierze, a mimo to przyjęto, że skarżąca nie ma przymiotu strony. W tym stanie rzeczy zasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 157 § 2 K.p.a., powodując, że na znaczeniu tracą pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. –- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.