Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2181/13, po rozpoznaniu sprawy z skargi M. T. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia co do treści decyzji, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Starosta Lidzbarski rozpatrując ponownie, po uchyleniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postanowienia z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia wniosku M. T. i R. T. prowadzących działalność pod firmą M. w K. s.c. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji Wojewody Olsztyńskiego z [...] września 1998 r., znak: [...] w zakresie przeznaczenia urządzenia wodnego jakim jest zbiornik w kompleksie budowli hydrotechnicznych położonych w m. K. na rzece [...] w km 2+070 biegu tej rzeki, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 Prawa wodnego odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji Wojewody Olsztyńskiego. Uzasadniając organ I instancji podniósł fakt, że zapisane w uzasadnieniu decyzji zdanie "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. ca 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" jest jednoznaczny i nie wymaga żadnych wyjaśnień, zaś jak te cele wędkarskie mają wyglądać nigdy nie było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji z [...] września 1998 r. Jednocześnie organ I instancji powołał się na wyrok z 27 stycznia 2003 r. (III SA 622/01) Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej, czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens.
Ponadto dokonując wyjaśnienia organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie treści nie może doprowadzić do ponownego rozstrzygnięcia, ani też go uzupełnić. Jednocześnie organ I instancji zauważył, że zgodnie z zapisem pkt 3 decyzji z [...] września 1998 r. – "Operat wodnoprawny wraz z aneksem małej elektrowni wodnej K. na rzece [...], gm. L. opracowany przez Pracownię Projektową Budownictwa Wodnego w Olsztynie stanowi podstawę do wydania niniejszej decyzji", a nie jak sugeruje skarżący stanowi jej integralną część.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postanowienia z [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji przeanalizował kompleksowo wniosek skarżącego o wyjaśnienie treści decyzji z [...] września 1998 r. w zakresie przeznaczenia urządzenia wodnego, jakim jest zbiornik w kompleksie budowli hydrotechnicznych położonych w miejscowości K. na rzece [...] w km 2+070 biegu tej rzeki, zarówno sentencję decyzji, jak i jej uzasadnienie w odniesieniu do przedmiotu będącego podstawą jej rozstrzygnięcia, jak i następstw będących konsekwencją jej wykonania. W następstwie powyższego uznał, że zapis uzasadnienia decyzji nie wymaga żadnych wyjaśnień, jest jednoznaczny i wynika z niego, że powstały w następstwie piętrzenia zbiornik wodny może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich, zaś jak te cele mają wyglądać nie było nigdy przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji Wojewody Olsztyńskiego.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zauważył, iż skarżącemu – zgodnie z treścią zażalenia – składając wniosek nie chodziło o wyjaśnienie zapisów decyzji, lecz o rozstrzygnięcie, że cytowany powyżej zapis uzasadnienia decyzji jest równoznaczny z faktem, że "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb". W ocenie organu odwoławczego taki wniosek wykracza poza obszar wyjaśnienia organów w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i jego rozstrzygnięciem może być jedynie odmowa wyjaśnienia, nie istniejących wątpliwości co do treści decyzji.
Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji odnosząc się do wyjaśnienia zapisu "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" uznał, że jest on jednoznaczny i nie wymaga wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Zatem wydał postanowienie o odmowie wyjaśnienia, a nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji, której sens jest logiczny i oczywisty, nawet dla strony wnoszącej o jego wyjaśnienie.
Analizując treść zapisu dotyczącego skutków wydanego pozwolenia wodnoprawnego zawartych w operacie oraz w uzasadnieniu decyzji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zwrócił uwagę na istotne różnice obu zapisów. Wskazał, że różnica zapisów zamieszczonych w operacie cyt. "spiętrzenie rzeki do rządnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wody o powierzchni 5,60 ha, który wykorzystywany będzie jako staw hodowlany ryb do celów wędkarskich" oraz w uzasadnieniu decyzji "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o powierzchni 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" gramatycznie jest niewielka, chociaż istotna z punktu widzenia prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji. Podniósł, iż zgodnie z art. 91 Prawa wodnego z 1974 r. zbiorniki wodne służące do przepływu wody lub do zmiany poziomu zwierciadła wody zaliczane były do urządzeń melioracji wodnych podstawowych.
Jednocześnie zbiorniki wodne, jako urządzenia wodne, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wymagały uzyskania decyzji pozwolenia wodnoprawnego na ich wykonanie. Z kolei stawy zgodnie z ww. art. 91 zaliczone były do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 13, poz.
55) w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych nie wymagających pozwolenia wodnoprawnego, jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, nie wymagały pozwolenia wodnoprawnego na ich wykonanie. Zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ten przepis został prawdopodobnie uwzględniony w decyzji Wojewody Olsztyńskiego, w której w przypadku stawu pozwolenie ograniczono jedynie do poboru i zrzutu wody dla jego potrzeb. Ponadto przeznaczeniem stawu, jako urządzenia wodnego, było ich wykorzystanie do hodowli ryb, lecz bez funkcji przepływu wód powierzchniowych lub zmiany poziomu zwierciadła wody. W związku z powyższym funkcjonowanie stawu sprowadzało się do posiadania pozwolenia wodnoprawnego na pobór i zrzut wody powierzchniowej.
W ocenie organu odwoławczego przyjęcie w decyzji zapisu zaproponowanego w operacie, tj. że zbiornik "wykorzystywany będzie jako staw hodowlany ryb do celów wędkarskich", pozostawałoby także w sprawczości z zapisem art. 53 ust. 1 pkt 9 Prawa wodnego, zgodnie z którym korzystanie wód do celów rybackich było szczególnym korzystaniem z wód, które wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego też – zdaniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – zapisy orzeczenia decyzji nie podnoszą kwestii wykonania zbiornika oraz korzystania z niego do celów rybactwa, jak i prawdopodobnie z tego powodu w uzasadnieniu decyzji jedynie zawarty został zapis "który może być wykorzystany", dając wnioskodawcy czas na uregulowanie tej kwestii.
Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle powyższego wyjaśnienie organu I instancji, że zgodnie z treścią decyzji oraz operatu, "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb", byłoby całkowitym wypaczeniem prawa obowiązującego w dniu jej wydawania, a nawet mogłoby stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie organ podkreślił, iż w świetle aktualnie obowiązujących przepisów np. art. 13 ust. 1a Prawa wodnego M. i R. T., jako właściciele gruntu pod urządzeniem wodnym przeznaczonym do chowu i hodowli ryb, zlokalizowanym pod śródlądowymi wodami płynącymi powinni podjąć przewidziane prawem działania, których celem będzie ustalenie ich praw do pobierania pożytków z tego urządzenia.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że wyjaśnienie treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdyż skutkowałoby to w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i w praktyce stanowiłoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy.
W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające stwierdziły, że w sprawie brak jest przesłanek do wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wątpliwości co do treści decyzji Wojewody Olsztyńskiego z [...] września 1998 r. Słusznie bowiem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z treści zażalenia wywiódł, iż skarżącemu składając wniosek z 6 grudnia 2011 r. nie chodziło o wyjaśnienie zapisów decyzji, lecz o rozstrzygnięcie, że zapis uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego "spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o pow. 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" jest równoznaczny z faktem, że "zbiornik jest przeznaczony do hodowli ryb".
W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek wykracza ewidentnie poza ramy postępowania uregulowanego w art. 113 § 2 k.p.a., albowiem w wyniku jego uwzględnienia doszłoby do zmiany rozstrzygnięcia określonego w decyzji z [...] września 1998 r. Tymczasem w sentencji tejże decyzji Wojewody Olsztyńskiego będącej pozwoleniem wodnoprawnym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o udzieleniu pozwolenia na wykonanie zbiornika i korzystaniu ze spiętrzonych wód do celów rybackich. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie treści decyzji administracyjnej, dokonywane w trybie art. 113 § 2 k.p.a., nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, ani też do uzupełnienia wydanego wcześniej rozstrzygnięcia.
Z tej przyczyny Sąd wskazał, że de facto wydanie przez organ, w trybie art. 113 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowanym przez skarżącego stanowiłoby w istocie przykład niezgodnego z prawem uzupełnienia (zmiany) pozwolenia wodnoprawnego z [...] września 1998 r.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy orzekające nie dopuściły się obrazy powołanych przez skarżącego przepisów prawa, w tym przede wszystkim art. 113 § 2 k.p.a. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że wydając zaskarżone postanowienie organ działał z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w art. 124 § 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd przyjął, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.
M. T. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- a) art. 20 ust 1 w związku z art. 53 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz. 230 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i utożsamienie pojęcia korzystania z wód do celów rybackich z pojęciem zbiornika przeznaczonego do chowu lub hodowli ryb, którym posługuje się w art. 13 ust. 1a ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.),
- b) art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U. Nr 21 poz. 91 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uznanie urządzenia wodnego za przeznaczone do chowu lub hodowli ryb spełni przesłankę ustanowienia obwodu rybackiego i wydanie pozwolenia wodnoprawnego na jego rybackie wykorzystanie, a tym samym uprawniałoby skarżącego do chowu i hodowli ryb w zbiorniku na rzece [...],
- 2) na podstawie przepisu art. 174 pkt... naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu oraz uchylenie się od dokonania szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, oraz poprzestanie jedynie na zacytowaniu orzecznictwa dotyczącego przepisu art. 113 § 2 k.p.a.,
- b) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 145 § 1 lit. c/ w związku z przepisami art. 113 § 2 oraz.... 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego przez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i niedostrzeżenie, że organ naruszył przepisy art. 113 § 2, art. 8 odmawiając udzielenia wyjaśnień treści decyzji oraz odmawiając wyjaśnień w przedmiocie mocy wiążącej uzasadnienia decyzji oraz operatu wodnoprawnego, w konsekwencji czego Sąd oddalił zamiast uwzględnić skargę,
- c) art. 151 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. przez nie wyjście poza granice skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 1 k.p.a., z którego wynika, że uzasadnienie decyzji jest jej integralną częścią i podlega wykładni na tych samych zasadach co jej osnowa, a w konsekwencji oddalenia skargi, która zasługiwała na uwzględnienie.
Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o:
- 1) na podstawie przepisu art. 185 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 2) na podstawie przepisu art. 203 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że skarga kasacyjna nie dotyczy rozstrzygnięcia sądu, tylko m.in. błędnej wykładni przepisów ustawy – Prawo wodne oraz o rybactwie śródlądowym oraz zaniechanie dokonania szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wywiedzione w skardze kasacyjnej nie są zasadne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Tak ograniczony przedmiot postanowienia do wyjaśnienia treści decyzji nie otwiera rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez wykładnię przepisów prawa, która miałaby prowadzić do nadania nowej treści przyjętemu w decyzji rozstrzygnięciu. O uprawnieniu lub obowiązku jednostki przesądza rozstrzygnięcie, o czym stanowi expressis verbis art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". Konsekwentnie w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego do elementów struktury decyzji zalicza się rozstrzygnięcie, które przesądza o treści uprawnienia lub obowiązku.
Przedmiotem zatem wyjaśnienia treści decyzji, o której stanowi art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie. Takie ograniczenie przedmiotu wyjaśnienia wynika ze znaczenia prawnego uzasadnienia. Według art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Uzasadnienie faktyczne jest zatem wyjaśnieniem co do przyjętego stanu faktycznego przez wskazanie dowodów, które doprowadziły do przyjęcia, zaś uzasadnienie prawne porównaniem stanu faktycznego sprawy z przepisami prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia i wyprowadzenia konsekwencji prawnych. Z uzasadnienia decyzji nie ma podstaw do wyprowadzenia, że przesądza ono o treści uprawnienia lub obowiązku. Wyłącznie rozstrzygnięcie decyzji przesadza o treści uprawnienia lub obowiązku.
Nie jest zasadna argumentacja co do treści decyzji wyprowadzona z operatu wodnoprawnego. Operat wodnoprawny stanowi dokumentację niezbędną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a więc jest to środek dowodowy mający moc opinii biegłego, który jest podstawą do oceny przez organ czy zachodzą warunki do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Treść operatu nie daje podstaw do wyprowadzenia treści decyzji. Operat wodnoprawny stanowi element akt sprawy, a nie element kształtujący treść uprawnienia.
Zakres wyjaśnienia treści decyzji wyznacza art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji. Decyzja Wojewody Olsztyńskiego z [...] września 1998 r. [...] przyznała M. i T. i R. T. uprawnienia wyraźnie określone w treści rozstrzygnięcia. Zamieszczenie w uzasadnieniu "Spiętrzenie wody rzeki do rzędnej 60,00 m spowoduje powstanie zbiornika wodnego o powierzchni ca 5,60 ha, który może być wykorzystany do hodowli ryb dla celów wędkarskich" nie jest rozstrzygnięciem, które przyznawało uprawnienie. O braku w tym zakresie podstaw do wyprowadzenia przyznania uprawnienia przesądza treść nałożonych obowiązków określonych w tym w punkcie 4: "Zobowiązuje się Pana M. i Pana R. T. do: e) powiadomienia Zarządu Okręgowego PZW w Olsztynie, który jest użytkownikiem wody rzeki [...] do celów rybackich, w wypadku konieczności spuszczenia zbiornika wodnego (w razie awarii urządzeń piętrzących itp.).
Obniżenie wody w zbiorniku należy ograniczyć do 1 cm/min." Zakres uprawnień wyznaczony jest też przez treść obowiązków, co również przesądza o braku podstaw do wyprowadzenia z uzasadnienia odrębnego przedmiotowo uprawnienia, o które argumentuje się w podstawach kasacyjnych.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedlionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.