Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 898/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 08 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 899/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego K.J. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten zapadł, jak wynika z jego uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu Mieleckiego (dalej też jako: "Starosta" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.R. pozwolenia na budowę zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (ul. [...]) zlokalizowanej na działce nr [...], na działkę nr [...] położoną w [...].

Odwołanie od tej decyzji złożył K.J. (zwany też dalej: "odwołującym" lub "skarżącym") – współwłaściciel działki nr [...], graniczącej z działką nr [...] – wskazując na naruszenie § 79 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430; zwanego też dalej "rozporządzeniem").

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2014 r. Wojewoda Podkarpacki (dalej też jako: "Wojewoda", "organ II instancji" lub "skarżący kasacyjnie"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. prawo do wnoszenia odwołań od decyzji przysługuje wyłącznie stronom postępowania. Stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są – w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez "obszar oddziaływania obiektu" należy zaś rozumieć – zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 pr.bud. – teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu.

Wojewoda wyjaśnił, że choć organ I instancji wskazał działkę nr [...] jako leżącą w obszarze oddziaływania obiektu i działka ta graniczy z działką nr [...], to jednak nie graniczy z działką nr [...] w miejscu lokalizacji inwestycji. Sam fakt sąsiadowania działki odwołującego z działką inwestora nie daje statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Aby uzyskać taki status trzeba wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Realizacja zjazdu z drogi gminnej (dz. nr [...]) na działkę stanowiącą współwłasność H.R. (nr [...]) w żaden sposób nie wprowadza ograniczeń na terenie działki odwołującego (nr [...]), zaś dopuszczenie go do udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu stanowiło naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. W obszarze oddziaływania obiektu poza działką inwestorki znajduje się bowiem jedynie działka stanowiąca drogę gminną.

Skoro zatem działka K.J. nie leży w obszarze oddziaływania planowanego zjazdu, to w ocenie organu II instancji nie jest on stroną postępowania, a tym samym nie mógł skutecznie wnieść środka zaskarżenia od wydanej przez Starostę decyzji, co z kolei obligowało do umorzenia postępowania zainicjowanego jego odwołaniem.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję Wojewody, K.J. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty, zasądzenie kosztów postępowania, a także zastosowanie przez Sąd instytucji sygnalizacji z art. 155 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu nie przysługuje mu przymiot strony, stanowiło naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud., a wydanie w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 oraz art. 15 k.p.a. Skarżący wskazał, że podstawę do uznania go za stronę postępowania stanowią przepisy techniczno-budowlane – rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – a w szczególności § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, który jednoznacznie nakazuje m.in. ograniczenie liczby zjazdów z dróg publicznych w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie "u.d.p."), na podstawie którego zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych.

W ocenie skarżącego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania zamiast postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania pozbawiło go możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia, a zatem stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że treść projektu budowlanego nie została uzgodniona z zarządcą drogi, co stanowi naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 2 u.d.p., zaś zaniechanie sprawdzenia projektu pod kątem jego zgodności z przepisami – naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – lokalizacja zjazdu została uzgodniona z zarządcą drogi, bowiem projekt zagospodarowania działki opatrzono pieczęcią Gminy Miejskiej [...] wraz z adnotacją "uzgadniam lokalizację zjazdu".

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Rz 899/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołując się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, wskazał, że przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. definiującym pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to np. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.).

Przepis art. 3 pkt 20 pr.bud. zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m.in. odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na uwagę zasługuje w tym kontekście pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 6 czerwca 2013 r. o sygn. akt II OSK 332/12, że "obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, i co za tym idzie – że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości".

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2271/12, stwierdzając, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. W sytuacji zatem, gdy z przepisów odrębnych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Art. 28 ust. 2 pr.bud. chroni bowiem prawo do zabudowy określone w art. 4 pr.bud., przyznając przymiot strony każdemu, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczać prawo do zgodnej z przepisami zabudowy nieruchomości, do której ma tytuł prawny (tak wyrok WSA z 14.03.2014 r., II SA/Rz 1102/13, LEX nr 1453032).

Na tym tle Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie przepisami odrębnymi mającymi wpływ na ustalenie statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej są niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W szczególności ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich wynikają z powołanego w odwołaniu od decyzji Starosty przepisu § 79 rozporządzenia, który określa warunki, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny, dotyczące także utwardzenia powierzchni oraz pochylenia zjazdu, co wiązać się może ze zmianą poziomu działki (podwyższeniem lub obniżeniem), na której zlokalizowany jest zjazd. To z kolei niewątpliwie może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Warunki lokalizacji zjazdów określa też § 9 ust. 1 rozporządzenia, wyrażający ogólną zasadę ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Wojewoda, odmawiając K.J. przymiotu strony jako współwłaścicielowi działki nr [...], nie wziął tych przepisów w ogóle pod uwagę, wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, która narusza art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud. Sąd uznał te naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego za mające istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie wskazał, że rozpatrując odwołanie skarżącego organ powinien wziąć pod uwagę ocenę Sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Rzeszowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia:

1. 1) przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. – poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego, pomimo że zaskarżona decyzja Wojewody nie naruszała wskazanych przez Sąd przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób zgodny z tymi przepisami, co w konsekwencji doprowadziło organ do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i musiało to skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego;
2. 2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. – przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący ma zindywidualizowany interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wynikający z "zapisów" § 9 ust. 1 i § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie budowa zjazdu nie wprowadza żadnych (nawet potencjalnych) ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego.

W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, iż przedmiotowa budowa zaprojektowana została w taki sposób, aby z drogi gminnej (ul. [...] – działka nr ewid. [...]) uzyskać bezpośredni zjazd na działkę inwestora nr ewid. [...]. Całość zjazdu zlokalizowana została w pasie drogowym działki nr [...]. Natomiast K.J. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ewid. [...], która graniczy z działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę dojazdową do działek budowlanych, ale nie graniczy z działką nr ewid. [...]w miejscu lokalizacji inwestycji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej źródłem tego interesu nie może być, wskazany w zaskarżonym wyroku, przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia, gdyż ustala on wymagania dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa ruchu (w tym dotyczące stosowania zjazdów), które należą do podstawowych obowiązków zarządcy drogi, zgodnie z art. 20 u.d.p. Z obowiązków zarządcy nie sposób zaś wywodzić interesu prawnego osób trzecich. W przeciwnym razie należałoby w prowadzonym postępowaniu za strony w sprawie budowy każdego zjazdu uznać właścicieli wszystkich działek po obu stronach danej ulicy. O ile właściciele ww. działek posiadają interes faktyczny w związku z budową zjazdów z drogi publicznej, to interes prawny w tym zakresie posiada wyłącznie zarządca drogi, zgodnie z art. 29 u.d.p.

Podobnie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak jest podstawy do wskazywania, iż obszar oddziaływania przedmiotowego zjazdu wynika z § 79 rozporządzenia, który to przepis określa parametry zjazdu indywidualnego. Aby z określonej regulacji prawnej wywodzić wpływ na daną nieruchomość, wpływ taki, chociażby w sferze hipotetycznej (a niekoniecznie faktycznej), musi występować. Skoro jednak (jak wynika z projektu budowlanego) projektowany zjazd całą szerokością przylega do działki nr [...], zaś w związku z jego budową nie zaprojektowano zmiany konfiguracji terenu, nie sposób uznać, iż skarżącemu mógł przysługiwać interes prawny w analizowanej sprawie. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że "opracowanie wysokościowe wykonano w nawiązaniu do istniejącej krawędzi drogi oraz konfiguracji istniejącego terenu" (str. 6 projektu).

Tym samym nie jest zasadne stanowisko Sądu, że budowa zjazdu może się wiązać ze zmianą poziomu działki (podwyższeniem lub obniżeniem), a to z kolei może wpływać na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej. Funkcja przedmiotowego zjazdu i sposób jego przystosowania do korzystania nie może, zdaniem organu, spowodować utrudnień w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącego, a tym samym doprowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania jego nieruchomości. Ponadto mamy do czynienia w niniejszym przypadku ze zjazdem indywidualnym, który ze względu na swój charakter i przeznaczenie w znacznie mniejszym stopniu generuje nasilenie ruchu niż zjazd publiczny.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że sam fakt, iż nieruchomość skarżącego sąsiaduje z nieruchomością nr ewid. [...] (do której prowadzi projektowany zjazd) oraz z działką drogową nr [...] nie oznacza jeszcze, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu. Wadą procesową jest nie poparte przepisem odrębnym, zbyt "szerokie" ustalanie kręgu stron postępowania.

W konkluzji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organ w wyniku przeprowadzonej analizy i weryfikacji dokumentów nie znalazł przepisu prawnego, z którego mógłby wypływać dla skarżącego interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego (w tym § 9 ust. 1 i § 79 rozporządzenia), który uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Skoro zaś planowana inwestycja nie będzie w jakikolwiek sposób i sprzeczny z prawem oddziaływać na nieruchomość skarżącego, to nie może być mowy, aby doszło do oddziaływania na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jego zagospodarowanie. To zaś oznacza, że nie będzie miało miejsca ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej i utrudnienie w korzystaniu z niej zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym skarżącemu nie przysługuje interes prawny w postępowaniu o wydanie spornego pozwolenia na budowę zjazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznawszy, w tak zakreślonych granicach, skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez Wojewodę Podkarpackiego, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo w istotnej mierze błędnego uzasadnienia. Z jednej bowiem strony Sąd pierwszej instancji, z powołaniem się na wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, właściwie zinterpretował przesłanki ustalania kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Prawidłowo także uznał, że zaskarżona decyzja zasługiwała na uchylenie. Z drugiej jednak strony – błędnie zidentyfikował przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził mianowicie, że w rozpoznawanej sprawie przepisami odrębnymi – o których mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud. definiującym "obszar oddziaływania obiektu", determinujący, zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud., krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę – wprowadzającymi określone ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich względem terenu inwestycji, a przez to mającymi wpływ na ustalenie statusu K.J. jako strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu z drogi gminnej, są przepisy § 9 ust. 1 oraz § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.; zwanego dalej "rozporządzeniem").

Takie stanowisko należy uznać za co najmniej przedwczesne, gdyż nie znajduje ono dostatecznego oparcia w ustaleniach faktycznych dotychczas poczynionych i udokumentowanych w aktach sprawy.

I tak w odniesieniu do § 9 ust. 1 rozporządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten wyraża "ogólną zasadę ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Uszło jednak uwadze Sądu, że zawarte w ww. przepisie unormowania – w tym w kwestii warunków stosowania zjazdów – dotyczą tylko dróg klasy A (autostrady), klasy S (ekspresowe), klasy GP (główne ruchu przyspieszonego), klasy G (główne) i klasy Z (zbiorcze). Natomiast nie odnoszą się do dwóch pozostałych klas dróg publicznych, spośród wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. do dróg lokalnych (oznaczanych symbolem "L") i dojazdowych (oznaczanych symbolem "D"). Jest to o tyle istotne, że w świetle § 4 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do 24 marca 2015 r. włącznie, czyli także w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a nawet zaskarżonego wyroku) droga gminna – a do tej kategorii dróg bezspornie zalicza się ul. [...] (działka nr ewid [...]), z którą łączyć ma przedmiotowy zjazd –powinna mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg L lub D, a jedynie wyjątkowo klasy Z. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, drogę jakiej klasy stanowi ul. [...] – w tym zakresie nie poczyniono żadnych ustaleń.

Już z tego względu powoływanie się na przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia jako na źródło ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich względem projektowanego zjazdu było, o ile nie całkowicie chybione, to przynajmniej przedwczesne. Niezależnie od tego trafnie podniesiono w skardze, że analizowany przepis nie może być tak szeroko interpretowany, iżby za strony w postępowaniu w sprawie budowy zjazdu należało uznawać właścicieli wszystkich działek po obu stronach ulicy, do której ów zjazd prowadzi.

Z kolei w odniesieniu do § 79 rozporządzenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepis ten określa warunki, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny, dotyczące także utwardzenia powierzchni oraz pochylenia zjazdu, co wiązać się może ze zmianą poziomu działki (podwyższeniem lub obniżeniem), na której zlokalizowany jest zjazd, a "to z kolei niewątpliwie może wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej". To wysoce hipotetyczne założenie nie zostało jednak przez Sąd w żaden sposób skonfrontowane z treścią projektu budowlanego przedmiotowego zjazdu – na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w czym konkretnie upatruje możliwego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, jakie miałoby wynikać z ewentualnej zmiany poziomu działki, na której zlokalizowany jest zjazd.

Z tych względów należało uznać, że dotychczasowe ustalenia poczynione w rozpoznawanej sprawie nie dawały dostatecznych podstaw do wywodzenia interesu prawnego skarżącego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym z przepisów § 9 ust. 1 lub § 79 rozporządzenia – jak błędnie uczyniono to w zaskarżonym wyroku.

Mimo wskazanych uchybień, Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody. Decyzja ta bowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, została wydana bez dostatecznie wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla dokonania należytej, wszechstronnej oceny legitymowania się (bądź nie) przez skarżącego przymiotem strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w świetle dyspozycji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Mianowicie:

1. – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Wojewody wskazał ogólnikowo, że przedmiotowy zjazd jest zjazdem indywidualnym, który ze względu na swój charakter i przeznaczenie w znacznie mniejszym stopniu generuje nasilenie ruchu niż zjazd publiczny. W tym kontekście zwraca jednak uwagę brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń i rozważań ww. organu odnośnie do przewidywanego natężenia ruchu pojazdów korzystających z tego zjazdu. W szczególności nie ustalono, jakie obiekty lub przedsięwzięcia będą przez ów zjazd obsługiwane (np. dom jednorodzinny – jeden lub więcej – czy domy wielorodzinne, itd.), a w konsekwencji – jakie mogą powstawać związane z tym ruchem komunikacyjnym uciążliwości i ograniczenia dla otoczenia (w tym przypadku: dla nieruchomości skarżącego). Jest to tym bardziej istotne, że jak można wnioskować z projektu budowlanego przedmiotowego zjazdu, w związku z realizacją tej inwestycji dojdzie do zmiany dotychczasowego przebiegu szlaku komunikacyjnego (w projekcie zaznaczono, że: "W stanie istniejącym działka nr ewid. [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej. Tymczasowy dojazd do przedmiotowej działki odbywa się za pomocą zjazdu indywidualnego z działki prywatnej (działka nr ewid. [...])"). Już samo usytuowanie projektowanego zjazdu – u wylotu działki nr [...] – oraz położenie i kształt tej działki (charakterystyczny dla działek drogowych) pozwalają przypuszczać, że planowana komunikacja odbywać się będzie po tej właśnie działce. A zatem bezpośrednio przy granicy m.in. z należącą do skarżącego działką nr [...] (wzdłuż tej działki zapewne zostanie urządzona droga dojazdowa – znamienne, że w projekcie budowlanym, w punkcie dotyczącym przewidywanego oddziaływania inwestycji na środowisko, mowa jest o pojazdach "eksploatujących drogę w przyszłości"). Ten aspekt możliwego oddziaływania realizacji projektowanej inwestycji na działkę skarżącego niezasadnie został pominięty przy wydawaniu zaskarżonej decyzji;
2. – w orzecznictwie i doktrynie trafnie podkreśla się, że regulacjami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 pr.bud., są m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem lub ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza (por. wyrok NSA z 15.02.2013 r., II OSK 1994/11, CBOSA; wyrok NSA z 28.03.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 12; W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 22 do art. 3; T. Asman, Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 18 s. 86). Również ten aspekt ewentualnego oddziaływania realizacji projektowanej inwestycji wymagał zbadania przez organ II instancji – czego ten jednak nie uczynił, i to mimo że już w samym projekcie budowlanym, w punkcie dotyczącym oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, wyraźnie wskazano na przewidywaną emisję zanieczyszczeń do powietrza, i to nie tylko z pojazdów oraz sprzętu pracujących przy realizacji przedsięwzięcia, ale również "z pojazdów eksploatujących drogę w przyszłości";
3. – niezasadnie organ odstąpił również od zbadania, czy samo usytuowanie projektowanego zjazdu – niejako na przedłużeniu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] – nie będzie ograniczać skarżącego, jako współwłaściciela tej ostatniej działki, jeśli nie w samej możliwości posadowienia, to przynajmniej w swobodzie wyboru lokalizacji analogicznego zjazdu z własnej działki, a to z uwagi na określone (m.in. w § 79 rozporządzenia) wymogi techniczne, jakie musi spełniać tego rodzaju zjazd (indywidualny);
4. – jednym z podniesionych w skardze kasacyjnej argumentów, które miały przemawiać przeciwko uznaniu legitymacji K.J. do uczestniczenia w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, była okoliczność, że działka nr [...], której skarżący jest współwłaścicielem, nie graniczy z działką nr [...](ulicą [...], w której pasie drogowym przewidziano urządzenie zjazdu) w miejscu lokalizacji inwestycji (zjazdu). Wobec tego należy podkreślić, że okoliczność ta nie wystarcza do uznania, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym bardziej w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – z kopii mapy zasadniczej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy (załącznik do decyzji o warunkach zabudowy) wynika, że dystans dzielący teren inwestycji (wyznaczony linią rozgraniczającą: zob. wierzchołek oznaczony lit. D) od granicy działki skarżącego wynosi zaledwie ok. 1–2 metry.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – mianowicie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – gdyż Wojewoda bez dostatecznie wnikliwego wyjaśnienia i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc co najmniej przedwcześnie, uznał, iż K.J. nie jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu. To zaś uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji – co też trafnie orzekł Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek, jak to już wyżej wskazano, z błędnym w istotnej mierze uzasadnieniem.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec tego na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.