Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 898/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1308/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Izby Administracji Skarbowej w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za stwierdzone nieprawidłowości, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Izby zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), po rozpatrzeniu zażalenia Izby Administracji Skarbowej w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] marca 2018 r. znak [...], wymierzające inwestorowi: Izbie Administracji Skarbowej w W., karę za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej budynku "garażowego z portiernią i stacją transformatorową oraz parkingiem i zagospodarowaniem terenu na części działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W." - obiekt kat. XVII, nieprawidłowości w zakresie o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane w wysokości 7 500,00 zł, którą należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ podniósł, że podczas przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. obowiązkowej kontroli przedmiotowego budynku inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji. W związku z powyższym organ nie mógł sprawdzić właściwości użytkowych wbudowanych materiałów budowlanych. W ocenie WINB, organ I instancji słusznie uznał, iż fakt nieokazania podczas obowiązkowej kontroli dokumentów szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji przedmiotowego obiektu należy uznać za nieprawidłowość, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Stanowiło to tym samym przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nieprawidłowości stwierdzonej podczas tej kontroli.

Uchylając przywołanym na wstępie wyrokiem oba przywołane powyżej postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że zasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz w konsekwencji art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu WINB dokonał błędnej wykładni prawa uznając, że późniejsze dostarczenie stosownej dokumentacji, zgodnie z zobowiązaniem zawartym w protokole kontroli, potwierdzającej użycie właściwych materiałów jest równoznaczne z jej brakiem, a tym samym z użyciem materiałów niewłaściwych i powinno skutkować nałożeniem kary. Orzekające w sprawie organu zastosowały wykładnię rozszerzającą art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zastosowanie sankcji z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest możliwe wówczas, gdy stwierdzi się użycie niewłaściwych materiałów budowlanych lub gdy w ogóle inwestor nie dostarczy stosownej dokumentacji na podstawie której można zweryfikować prawidłowość użytych materiałów budowlanych. Art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że kontrola, o której mowa ust. 1, obejmuje sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Skarżący słusznie podkreśla, że przedmiotowy przepis, co wynika z jego brzmienia, kładzie nacisk na "sprawdzenie wyrobów...", a to oznacza, że właściwa wykładnia tak językowa jak i celowościowa wyklucza możliwość jego naruszenia w takiej sytuacji jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Sąd podkreślił, że kwestie związane z niekompletnością dokumentów i właściwy w tym wypadku tryb postępowania reguluje art. 57 ust. 4 Prawa budowlanego wskazując, że inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1–3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości. Uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 K.p.a. Organ dostrzegając braki w dokumentacji, mógł więc w tym trybie wezwać inwestora do przedstawienia stosownych dokumentów. Ponadto organ odwoławczy, rozpoznając sprawę merytorycznie, miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego, wynikającą ze złożenia wymaganych dokumentów dotyczących wykorzystanych materiałów budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię:
2. 1. art. 59a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego został niewłaściwie zastosowany, podczas gdy organy dokonały właściwej wykładni w/w przepisów i dokonały ich właściwego zastosowania w sprawie.
3. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
4. 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności decyzji organu administracji publicznej, tj. [...] WINB i wydanego przez ten organ postanowienia nr 721/18, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez Izbę Administracji Skarbowej w W.;
5. 2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie protokół z obowiązkowej kontroli został podpisany przez inwestora w dniu [...].03.2018 r. oraz, że inwestor okazał w/w/ dokumenty w dacie wydania przez organ powiatowy postanowienia w przedmiocie nałożenia kary za nieprawidłowości, podczas gdy z akt sprawy wynika, że protokół z obowiązkowej kontroli został podpisany przez pełnomocnika inwestora w dniu jej przeprowadzenia, tj. w dniu 1.03.2018 r., a inwestor okazał w/w dokumenty po wydaniu przez organ powiatowy postanowienia w przedmiocie nałożenia kary za nieprawidłowości;
6. 3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego sprawy i dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego w ramach art. 57 Prawa budowlanego był zobowiązany do wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentów dotyczących zastosowanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy w/w przepis nie przewiduje konieczności załączania do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycji dokumentów, o takim charakterze. Kwestia dokumentacji potwierdzającej dopuszczenie wyrobów budowlanych do obrotu została bowiem przez ustawodawcę zawarta dopiero w art. 59a Prawa budowlanego;
7. 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez Izbę Administracji Skarbowej w W. pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły decyzje zgodnie z obowiązującymi przepisami;
8. 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi S.N.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Izby Administracji Skarbowej poprzez jej oddalenie. Nadto na podstawie art. 203 P.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 P.p.s.a., a strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 5 wskazać należy, iż był on bezzasadny w stopniu oczywistym, albowiem w ogóle nie odnosił się do kontrolowanej sprawy, a jego umieszczenie w skardze kasacyjnej wskazuje jedynie na niestaranność w jej przygotowaniu.

Odnosząc się do zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2, 3 i 4 wskazać natomiast należy, iż choć okazały się one częściowo trafne w zakresie wskazania na naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., to jednak nie mogły okazać się skuteczne ze względu na brak istotnego wpływu zaistniałych naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy.

Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż uchybienie przez Sąd I instancji przepisom postępowania polegało w pierwszym rzędzie na tym, iż mimo stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że zasadny jest między innymi podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. i związanego z tym wskazania, iż uchylenie zaskarżonej decyzji miało miejsce na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd I instancji nie wskazał na czym konkretnie polegały naruszenia powyższych przepisów postępowania przez organ i jaki był wpływ tych przepisów na wynik sprawy, przez co uzasadnienie wyroku nie spełniało w tym zakresie wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem nie zawierało wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co do przypisanego organom naruszenia przepisów postępowania.

Powyższe uchybienie nie miało jednakże istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem Sąd I instancji zasadniczej przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji dopatrzył się w naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego, a swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnił obszernie i precyzyjnie, a przede wszystkim w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwiający poddanie go kontroli instancyjnej.

Trafnie nadto wskazano w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął jakoby do podpisania protokołu kontroli doszło w dniu [...] marca 2018 r.

Z akt sprawy wynika bowiem, iż protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej [...] marca 2018 r. podpisany został przez przedstawiciela inwestora oraz kierownika budowy w dniu przeprowadzenia kontroli, jednakże dopiero w dniu [...] marca 2017 r. kopia protokołu została doręczona przedstawicielowi inwestora, który potwierdził ten fakt odpowiednią adnotacją na jego oryginale (k. 48 akt organu administracji).

Również ten błąd Sądu I instancji nie miał jednak jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, sporządza protokół w trzech egzemplarzach. Jeden egzemplarz protokołu doręcza się inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli, drugi egzemplarz przekazuje się organowi wyższego stopnia, a trzeci pozostaje we właściwym organie.

Z treści powyższego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika zatem, iż zdarzeniem z którym prawodawca wiąże skutki prawne dotyczące protokołu obowiązkowej kontroli nie jest – jak sugeruje skarżący kasacyjnie – jego sporządzenie i podpisanie, lecz dopiero jego doręczenie inwestorowi. Dopiero bowiem w momencie doręczenie protokołu inwestorowi ma on możliwość faktycznego zapoznania się z tym dokumentem i odniesienia się do poczynionych w nim ustaleń oraz zawartych w wniosków końcowych. Zauważyć przy tym trzeba, iż skoro racjonalny prawodawca uregulował ustawowo czynność doręczenia inwestorowi protokołu obowiązkowej kontroli, to musiał to uczynił to z powodu istotnej wagi tej czynności dla szeroko rozumianego procesu budowlanego oraz dla podkreślenia jej istotnego charakteru. Na wagę doręczenia inwestorowi protokołu obowiązkowej kontroli wskazuje także to, że jest to kluczowy dowód w oparciu, o który organ nadzoru budowlanego wydaje rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Przypomnieć wreszcie trzeba o treści art. 81 K.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W przypadku obowiązkowej kontroli obiektu, którego budowa została zakończone możliwość faktycznego wypowiedzenia się przez inwestora (będącego jedyną stroną tak postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, jak i w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego) co do przeprowadzonej kontroli powstaje zaś co do zasady dopiero po doręczeniu mu protokołu z jej przeprowadzenia.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż doręczenie inwestorowi protokołu kontroli obowiązkowej obiektu nastąpiło w dniu [...] marca 2018 r., a więc w dacie przedłożenia przez niego w siedzibie organu nadzoru budowlanego dokumentacji potwierdzającej użycie (wbudowanie w zakończony obiekt budowlany) odpowiadających wymogom prawa wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego.

Co za tym idzie zaaprobować należy całość argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez Sąd I instancji, z tą jedynie modyfikacją, że skutki prawne protokół obowiązkowej kontroli wywołuje od momentu jego doręczenia inwestorowi (a nie jak wskazał Sąd I instancji momentu jego podpisania), co jednakże o tyle nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, że właśnie w tej dacie (wadliwie uznanej przez Sąd I instancji za datę podpisania protokołu) organ powiatowy posiadał stosowną dokumentację, co nie jest zresztą kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w samej skardze kasacyjnej także nie wykazano wpływu wskazanych wyżej uchybień procesowych Sądu I instancji na treść rozstrzygnięcia, co wyraźnie wskazuje, iż zarzuty te nie mogły okazać się skuteczne.

W pozostałym zakresie zgłoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania oznaczone w skardze kasacyjnej nr 2, 3 i 4 okazały się natomiast bezzasadne.

W szczególności nie sposób podzielić poglądu o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. Zakwestionowanemu w skardze kasacyjnej art. 1 P.u.s.a. należy bowiem przypisać charakter przepisu ustrojowego, który bezpośrednio nie może być zaliczony do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Co za tym idzie ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z wyżej wymienionej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Wadliwe ich zastosowanie jest bowiem kwestią odrębną. Zarzut taki potencjalnie mógłby dotyczyć sytuacji, gdyby sąd uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonego aktu bądź wykroczył poza zakreślone tymi przepisami granice sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej, jednakże w kontrolowanej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała, a wręcz z samego faktu wydania zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia wynika, iż Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej, a jedyną przesłanką tej kontroli była ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Zupełnie niezrozumiałym jest natomiast postawienie Sądowi I instancji, który uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie między innymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc z powodu naruszenia przepisów postępowania zarzutu naruszenia tych przepisów K.p.a., których naruszenia Sąd ten w ogóle nie stwierdził, to jest art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Przypomnieć bowiem należy – czego zdaje się nie rozumieć autor skargi kasacyjnej, iż sąd administracyjny nie stosuje w toku swojego postępowania przepisów K.p.a. jako regulacji dotyczących postępowania przed sądem, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez orzekające w sprawie organy. Co za tym idzie sąd administracyjny nigdy nie może dopuścić się samodzielnego (własnego) naruszenia przepisów K.p.a., a naruszenie to może przybrać wyłącznie formę błędnego dostrzeżenia, lub nie dostrzeżenia naruszenia przepisów K.p.a. przez orzekające w sprawie organy.

Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego w ramach art. 57 Prawa budowlanego był zobowiązany do wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentów dotyczących zastosowanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, podczas gdy w/w przepis nie przewiduje konieczności załączania do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycji dokumentów, o takim charakterze.

Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, iż Sąd I instancji nie postawił w żadnym fragmencie swojego uzasadnienia przypisywanej mu w ramach tego zarzutu kasacyjnego tezy jakoby organ nadzoru budowlanego winien wzywać inwestora do uzupełniania wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwestycji o dokumenty dotyczące zastosowanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego.

Sąd I instancji wyraził jedynie pogląd, iż w przypadku braku przedstawienia przez inwestora w toku obowiązkowej kontroli zakończonej budowy obiektu budowlanego dokumentów potwierdzających zastosowanie właściwych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego organ nadzoru budowlanego winien dostrzegając braki w dokumentacji wezwać inwestora do przedstawienia dokumentów dotyczących zastosowanych wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego w trybie analogicznym jak przewidziany dla uzupełnienia samego wniosku. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż uzupełnienie dokumentów powinno nastąpić na wezwanie organu w trybie art. 50 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju stanowisko Sądu I instancji zasługuje co do zasady na aprobatę, aczkolwiek zostało przez ten Sąd błędnie uzasadnione poprzez odwołanie się do analogicznego stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej regulacji dotyczących uzupełniania braków formalnych wniosku o zezwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego.

Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia natomiast w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w pierwszym rzędzie treść art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 9 K.p.a. Zgodnie z pierwszą z tych regulacji organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zaś w myśl drugiej z nich organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W świetle zasad ustanawianych przez przywołane powyżej przepisy za oczywiście wadliwe bowiem skutkujące wymierzeniem kary administracyjnej nieproporcjonalnej do przewinienia oraz wynikającej z nieznajomości prawa uznać należy takie działanie organu wymierzającego karę w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli, które sprowadza się do braku udzielenia stronie właściwych pouczeń i uniemożliwienia jej w ten sposób możliwości uniknięcia wymierzenia kary administracyjnej nie z powodu naruszenia regulacji materialnoprawnych, lecz jedynie nie przedłożenia w określonym czasie i miejscu posiadanych przez nią przecież dokumentów.

W takiej sytuacji, szczególnie gdy strona do protokołu kontroli wskazuje – jak w niniejszej sprawie – iż posiada dokumenty potwierdzające zastosowanie właściwych (prawem wymaganych) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego i zamierza dostarczyć je do siedziby organu nadzoru budowlanego w przyszłości, organ dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania winien wezwać ją do uzupełnienia brakującej dokumentacji, a jednocześnie pouczyć o ewentualnych skutkach jej nieprzedłożenia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole obowiązkowej kontroli.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wobec treści skargi kasacyjnej oraz zasady związania sądu kasacyjnego granicami tejże skargi wyznaczanymi przez wskazane jako naruszone przepisy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać oceny prawidłowości odwołania się przez Sąd I instancji do art. 50 K.p.a. dotyczącego wzywania do udziału w czynności procesowych, albowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono w tym zakresie jakiegokolwiek zarzutu.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zostaną one rozpoznane przez Naczelny Sąd Administracyjny łącznie, albowiem w rozpoznawanej sprawie niezależnie od sposobu ich sformułowania, w tym uwzględnienia ich zarówno w zarzucie określonym przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i w zarzutach formalnie zgłoszonych jako procesowe są one ze sobą ściśle powiązane i nie zawierają wskazanie nowych podstaw kasacyjnych ograniczając się jedynie do art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz w konsekwencji art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego.

Zarzuty te również okazały się nie uzasadnione.

W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego karę pieniężną określoną w tym przepisie wymierza się przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 tej samej ustawy.

Zgodnie zaś z art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego obowiązkowa kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę obejmuje sprawdzenie:

1. 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;
2. 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie:
3. a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,
4. b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,
5. c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),
6. d) wykonania urządzeń budowlanych,
7. e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem,
8. f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;
9. 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;
10. 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;
11. 5) uporządkowania terenu budowy.

Analiza treści wskazanego wyżej przepisu wskazuje, iż nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego obejmować będą zastosowanie niewłaściwych wyrobów budowlanych, istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa pożarowego.

Powyższe wynika tak z wykładni językowej art. 52a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego który wskazuje na konieczność sprawdzenia w toku kontroli wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, a nie konieczność sprawdzenia dysponowania przez inwestora w tej dacie i miejscu odpowiednią dokumentacją, jak i przede wszystkim z porównania treści tego przepisu z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi art. 59a ust. 2, które wszystkie odnoszą się do uchybień o charakterze materialnym polegających na niezgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym, czy też wykonania obowiązku rozbiórki określonego w pozwoleniu na budowę, czy też uporządkowania terenu budowy. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek, by jedynie uchybienie o jakim mowa w art. 52a ust. 2 pkt 3 odnosić do ściśle formalnego wymogu przedstawienia określonych dokumentów w określonej dacie.

Jednocześnie biorąc pod uwagę, iż chodzi o materiały budowlane już wbudowane w obiekt którego budowa została zakończona, co ogranicza możliwość weryfikacji tych materiałów chociażby w drodze oględzin, oczywistym jawi się, iż ciężar wykazania, że zastosowano właściwe materiały budowlane istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa pożarowego przesuwa się na inwestora, który dla wykazania, iż w obiekcie nie zastosowano w tym zakresie niewłaściwych wyrobów budowlanych przedstawić musi organom nadzoru budowlanego odpowiednią dokumentację.

Ta zmiana rozkładu ciężaru dowodu nie powoduje jednakże zmiany przesłanki wymierzenia kary, którą w dalszym ciągu pozostaje zastosowanie w dacie obowiązkowej kontroli niewłaściwych wyrobów budowlanych, istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji oraz bezpieczeństwa pożarowego, a nie jak przyjmuje skarżący sam brak przedłożenia odpowiednich dokumentów w toku obowiązkowej kontroli.

Okoliczność, czy w dacie kontroli zaistniały uchybienia o jakich mowa w art. 52a ust. 2 Prawa budowlanego jest przy tym przez orzekające w sprawie kary o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 tej samej ustawy ustalana w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy, co wskazuje na konieczność uwzględnienia przy orzekaniu zarówno protokołu kontroli, jak i wszelkich innych dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a więc także dokumentów przedstawionych w jego toku przez stronę. Brak jest jakiegokolwiek przepisu wyłączającego stosowanie w tego rodzaju postępowaniu przepisów K.p.a., w tym w szczególności regulacji ograniczającej katalog możliwych do wykorzystania środków dowodowych wyłącznie do protokołu kontroli.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż art. 59f ust. 1 uzależnia możliwość wymierzenia kary w nim wskazanej od stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2.

W przedmiotowym protokole nie stwierdzono zaś uchybień w zakresie zastosowania wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, a jedynie okoliczność, iż w trakcie kontroli inwestor nie przedstawił odpowiednich dokumentów na tą okoliczność, podnosząc jednakże, iż je posiada i przedstawi w terminie późniejszym. Z samego protokołu kontroli obowiązkowej, ocenianego w oderwaniu od dokumentacji przedstawionej następnie przez inwestora, względnie w oderwaniu od potencjalnie możliwej okoliczności faktycznej, iż inwestor pomimo zapewnień o posiadaniu takowej dokumentacji nie przedkłada ich organowi, nie wynika zatem by zaistniały uchybienia w zakresie zastosowania wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego uzasadniające wymierzenie kary administracyjnej.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż naruszeniem o jakim mowa w art. 52a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, uzasadniającym wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 59f ust. 1 tej samej ustawy będzie istniejące w dacie kontroli zastosowanie niewłaściwych materiałów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, a nie jedynie brak w tej dacie dokumentów potwierdzających, iż zostały zastosowane odpowiednie wyroby budowlane, czy też jak to ujmuje skarżący kasacyjnie cyt. "fakt nieokazania podczas obowiązkowej kontroli dokumentów szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji".

Kara pieniężna o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem sankcją administracyjną stosowaną w razie niewłaściwego wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie niewłaściwego przygotowania się do kontroli obowiązkowej obiektu budowlanego.

Skarżący kasacyjnie błędnie rozumie wyrażany w orzecznictwie sadowoadministracyjnym i w całości aprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd, iż o wymierzeniu kary decyduje stan faktyczny budowy istniejący w dacie obowiązkowej kontroli utożsamiając tenże stan faktyczny budowy z treścią sporządzonego protokołu kontroli obowiązkowej obiektu budowlanego.

Przez stan faktyczny istniejący w dacie kontroli rozumieć zaś należy nie treść samego protokołu, lecz stan faktyczny zrealizowanego obiektu budowlanego, w tym między innymi to jakie wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego zostały użyte przy budowie oraz czy spełniają one wymogi prawa, a nie to czy i jaka dokumentacja dotycząca tych wyrobów została okazana w trakcie kontroli.

Z powyższego wynika, iż nie ekskulpuje inwestora od sankcji przewidzianej w art. 57f ust. 1 późniejsze usunięcie nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 stwierdzonych w protokole kontroli, na przykład poprzez zastąpienie nieodpowiednich wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego materiałami spełniającymi wszelkie wymogi, czego jednakże nie można utożsamiać z sytuacją polegającą na przedłożeniu dokumentów potwierdzających spełnianie wymagań przez wyroby budowlane wbudowane już w obiekt w momencie przeprowadzania kontroli obowiązkowej.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zastosowania tych przepisów przez organy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zauważyć należy, iż choć nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że w dacie kontroli obowiązkowej inwestor nie okazał dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie zastosowanych w obiekcie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, to jednocześnie bezspornym pozostaje, iż dokumenty takie nie tylko przedstawił w dacie doręczenia mu protokołu kontroli, lecz także, iż były to dokumenty wystarczające do stwierdzenia, iż w przy budowie obiektu zastosowane zostały odpowiednie wyroby budowlane szczególnie istotne dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego, czego następstwem było wydanie w dniu [...] marca 2018 r. decyzji PINB dla W. nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu kat.

XVII budynku garażowego wraz z portiernią i stacją transformatorową oraz parkingiem i zagospodarowaniem terenu na cz. działki nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2018 r., wobec niewywiedzenia od niej odwołania. Podkreślić nadto trzeba, iż w uzasadnieniu tej decyzji wprost wskazano, iż dnia [...] marca 2018 r. inwestor dostarczył do PINB dokumenty potwierdzające dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych wbudowanych w powyższy obiekt.

Na dzień wydania przez WINB jako organ II instancji postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. nie mogło zatem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że nie zaistniały nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza, iż organ ten nie miał podstawy dla zastosowania względem inwestora art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego i wymierzenia mu przewidzianej w tym przepisie kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.

Jak trafnie zauważył bowiem Sąd I instancji, a którego to poglądu prawnego w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono, iż organ odwoławczy, rozpoznając sprawę merytorycznie, miał obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego, wynikającą ze złożenia wymaganych dokumentów dotyczących wykorzystanych materiałów budowlanych. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania, a organ odwoławczy, nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i oceną dowodów.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż nawet przy przyjęciu, że organ I instancji swoje postanowienie wydał przed złożeniem przez inwestora w dniu [...] marca 2018 r. dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu i powszechnego albo jednostkowego stosowania w budownictwie wyrobów budowlanych wbudowanych w przedmiotowy obiekt, to nie sposób podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie o trafności tego orzeczenia w dacie jego wydania i co za tym idzie prawidłowości wydanego [...] kwietnia 2018 r. postanowienia o utrzymaniu go w mocy.

Wydanie postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej na podstawie protokołu kontroli obowiązkowej obiektu przed obligatoryjnym doręczeniem inwestorowi tegoż protokołu oraz bez umożliwienia mu ustosunkowania się do tegoż protokołu i przedstawienia dokumentów, na które w protokole tym powoływał się uznać bowiem należy za przedwczesne i stanowiące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego związanych z zapewnieniem stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu określonych w art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Było to jednocześnie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało konieczność rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem stanowiska strony i dowodów przedstawionych przez nią już po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o ukaraniu jej karą pieniężną.

Co za tym idzie nie okazały się także zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 59a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez dokonanie błędnej oceny sposobu zastosowania tych przepisów przez orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.