Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 778/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu oraz zasądził od SKO we Włocławku na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż pismem z dnia 12 lutego 2007 r. Starosta Rypiński zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku o zbadanie zgodności decyzji nr [...] Wójta Gminy Brzuze z dnia [...] stycznia 2000 r. (znak sprawy: [...]), ustalającej, na wniosek A. S., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy boiska sportowego (kort, siatkówka) o wymiarach 10 x 20 m w miejscowości G., gmina Brzuze na działce [...] z uchwalonym w dniu 29 grudnia 1987 r. przez Gminną Radę Narodową Brzuze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (opubl. Dz. Urz. Woj. Włocławskiego nr 12, poz.151 z 30 grudnia 1987 r.). Starosta Rypiński jednocześnie wskazał, iż przedmiotowa działka znajduje się w wymienionym planie na terenie o symbolu 1RP, dla którego przeznaczenie określono jako tereny upraw polowych bez prawa zabudowy, stanowiące zasadniczy obszar produkcji rolnej, z dopuszczalnością uzupełnienia istniejących zagród pod względem zabudowy wg przepisów prawa budowlanego. Ponadto, z pisma wynikało, iż w planie dla jeziora Długie o powierzchni większej niż 50 ha, ustalona została stumetrowa strefa ochronna.
Po przeprowadzeniu, w związku z wnioskiem Starosty Rypińskiego postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławczego we Włocławku decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nieważność decyzji Wójta Gminy Brzuze z dnia [...] stycznia 2000 r.
W dniu [...] października 2007 r. A. S. - właściciel działki [...], złożył do SKO we Włocławku wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając, iż rozstrzygnięcie wydane zostało przez ten organ w oparciu o niepełną dokumentację.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia 7 września 2007 r. SKO stwierdziło, iż decyzja Wójta Gminy Brzuze z dnia [...] stycznia 2000 r. zawierała wadę powodującą nieważność z mocy prawa już w chwili jej wydania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 kpa i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przepisem prawa materialnego wskazującym przyczynę nieważności był obowiązujący w dacie wydania decyzji art. 46a ustawy z dnia 7 listopada 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję A. S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który to Sąd wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 §1 pkt 3 kpa w związku z orzekaniem w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez członka samorządowego kolegium odwoławczego, który uczestniczył w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] września 2007 r., nr [...].
Rozpoznając skargę A. S. na powyższą decyzję Sąd I instancji zważył, iż sprawa obowiązywania właściwego planu zagospodarowania przestrzennego nie została przez organ administracyjny dostatecznie wyjaśniona. W przedmiotowej sprawie stwierdzenie nieważności oparto o przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1974 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wszelkie wątpliwości związane z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być w takiej sytuacji, zdaniem Sądu, wyjaśnione w sposób nie pozostawiający wątpliwości. Z akt sprawy wynika natomiast, że Wójt Gminy Brzuze posługiwał się innym planem zagospodarowania przestrzennego i na podstawie tego planu wydawał decyzje administracyjne. Uznanie, że plan zagospodarowania przestrzennego, którym posługiwał się Wójt Gminy jest nieaktualny skutkowałoby nieważnością decyzji wydawanych na podstawie tego planu.
Rozpatrywanie zatem sprawy bez udziału głównego wykonawcy planu zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji uznał za błąd proceduralny. Sąd podkreślił również, iż Wójt Gminy nie jest stroną w tym postępowaniu, ale to on technicznie realizował plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego też w ocenie Sądu przeprowadzenie rozprawy jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy. Sąd wskazał, iż rozprawę należy przeprowadzić nie tylko z udziałem skarżącego, ale także z udziałem Wójta Gminy Brzuze i ewentualnie innych pracowników Urzędu Gminy Brzuze, którzy pamiętają okoliczności uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Można także rozważyć przesłuchanie osób z zespołu sporządzającego plan. Celem rozprawy będzie dążenie do ustalenia, który z dwóch istniejących w obiegu planów zagospodarowania przestrzennego jest (był) obowiązujący. Sąd podkreślił również, iż zdaniem skarżącego plan o symbolach 892/88 nie istnieje w gminie Brzuze, a zatwierdzony został plan o numerze 1/689/87 i tym planem posługiwał się Wójt.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł skarżący A. S., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata W. C..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, gdyż nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż jest on związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne - materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSA i WSA z 2004 r., nr 3, poz. 72).
Tylko prawidłowe, zgodne z art. 176 p.p.s.a., wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast skarga kasacyjna nie spełniająca tych wymagań podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 p.p.s.a.
Wskazane wymagania stawiane skardze kasacyjnej korespondują z ustanowionym w przepisie art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim w sporządzeniu skargi kasacyjnej. Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od profesjonalnego pełnomocnika można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów procedury w postępowaniu sądowym.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnych artykułów, paragrafów, czy też innych jednostek redakcyjnych przepisu prawa materialnego, którego naruszenie zarzucał Sądowi I instancji, ale nawet nie podał nazwy ustawy, w której przepisy te się znajdują. Nie zostało także sprecyzowane, czy naruszenie to polega na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Nie pozwala to zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na skontrolowanie zasadności tak sformułowanych zarzutów.
Na powyższą ocenę nie ma wpływu treść wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej, które to wywody w żadnym stopniu nie odnoszą się do wyroku Sądu I instancji.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.