Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazującą temuż organowi sprawę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że na wniosek inwestora – M. i M. Z. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił im pozwolenia na budowę budynku biurowo – usługowego na działce nr ew. [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki – po rozpatrzeniu odwołania T. D. – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzony projekt budowlany pozostaje niespójny z wnioskiem o pozwolenie na budowę, gdyż zakresem opracowania przedstawionym do zatwierdzenia objęta jest budowa przyłączy, zjazdu na ulicę [...], miejsc postojowych oraz likwidacja lub przełożenie fragmentu sieci, podczas gdy wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje wyłącznie budowę budynku biurowo – usługowego. Na mapie do celów projektowych nie oznaczono również granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji oraz brak jest opisu planowanych miejsc parkingowych w legendzie do projektu zagospodarowania terenu.
Wymiary i odległość od istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, granic działek oraz od zabudowy na własnej nieruchomości nie zostały naniesione na projekt zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy odniósł się również do powierzchni biologicznie czynnej, którą ma stanowić betonowa płyta ażurowa oraz zwrócił uwagę na brak zwymiarowania odległości planowanego śmietnika od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granic działki. Nie określono wreszcie ilości kondygnacji i sprawdzenia projektu co do zgodności ilości kondygnacji z decyzją o warunkach zabudowy. Wskazując na powyższe naruszenia, organ odwoławczy stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że inwestor posiada (przeniesioną na jego rzecz) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza spełnienie wymogu z art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 34 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Parametry zabudowy terenu zostały określone procentowo w stosunku do wielkości terenu inwestycji i zostały odpowiednio dostosowane do realizacji inwestycji na działce nr ew. [...]. Wskutek podziału nieruchomości nie zmieniło się przeznaczenie terenu, na którym realizowana jest inwestycja, w dalszym ciągu jest to działka budowlana niezabudowana (użytek Bp). Warunki przyłączenia sieci, uzgodnienia budowy zjazdu, odprowadzania wód opadowych, obsługi komunikacyjnej, opinia geotechniczna zostały wydane dla działki nr [...]. Organ nie podzielił także zarzutu przekroczenia przez inwestorów maksymalnej wysokości zabudowy oraz zarzutu odnośnie zachowania odległości od granicy z działkami sąsiednimi oraz zarzutu dotyczącego zbyt małej ilości miejsc parkingowych.
Skargę na powyższą decyzję złożył T. D., wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie wydania obu decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 1 października 2015 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 1345/15) w sprawie ze skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...] oraz z uwagi na prowadzenie postępowania przed Kolegium w przedmiocie zażalenia na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. Sąd oddalił powyższy wniosek.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy trafnie ocenił istotną wadliwość postępowania przed organem I instancji, niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu przed II instancją, gdyż postępowanie należy przeprowadzić na nowo dokonując oceny wniosku o pozwolenie na budowę zarówno pod względem wymogów formalnych, jak i oceny merytorycznej przedstawionego projektu budowlanego. Wojewoda szczegółowo wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę i dlaczego uważa, że należy jeszcze raz ocenić projekt budowlany i ewentualnie zastosować tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd zauważył przy tym, że stanowisko organu odwoławczego odnośnie stwierdzenia, że organ ten "w zakresie sprawdzeń projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy" nie znalazł sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy nie jest wiążące i nie zwalnia organu I instancji do zbadania zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego będzie sprawdzenie, czy dla inwestycji zaprojektowanej na podzielonej działce zostały zachowane odpowiednio warunki zabudowy.
Oddalając wniosek o zawieszenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowania, na które wskazał skarżący mają wprawdzie związek z niniejszym, ale wynik tych postępowań nie pozostaje w stosunku zależności od wyniku postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej w taki sposób, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie projektu budowanego za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy bez przeprowadzenia prawidłowej analizy zgodności projektu zagospodarowania działku z przepisami techniczno-budowlanymi, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez jego nie zastosowanie, tj. § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienia, czy zastosowanie warunków zabudowy wydanych dla działki ewidencyjnej nr [...] daje jakąkolwiek podstawę do wydania pozwolenia na budowę dla działki nr [...] powstałej po podziale działki nr [...], na którą wydano warunki zabudowy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje oraz na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli M. Z. i M. Z., wnosząc o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania i o oddalenie skargi kasacyjnej.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania kasacyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej również P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić trzeba, że przedmiot niniejszej sprawy stanowiła tzw. decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W decyzji tej jednak, a co jak zdaje się umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, nie przesądzono o dopuszczalności realizacji inwestycji, a jedynie wskazano na ujawnione w toku kontroli odwoławczej uchybienia, które czyniły koniecznym powtórzenie postępowania przez organ I instancji. Jak stwierdzał przy tym wprost Sąd pierwszej instancji, stanowisko organu odwoławczego odnośnie stwierdzenia, że organ ten w zakresie sprawdzeń projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy nie znalazł sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy nie jest wiążące i nie zwalania organu I instancji od zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.
Mówiąc wprost, organ I instancji ponownie prowadząc postępowanie dokona ponownej oceny całości przedstawionej do zatwierdzenia przez inwestora dokumentacji, nie będąc związany wyrażonymi w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2015 r. ocenami prawnymi. Skoro bowiem decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania, to następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny.
Nawiązując do wskazywanej w kasacji "decyzji nr [...] z dnia [...].12.2010 r. o warunkach zabudowy", stwierdzić trzeba, że sprawa, której dotyczyła ww. decyzja obejmowała skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] lutego 2015 r. o odmowie przywrócenia T. D. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Sprawa ta została zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1345/15, którym oddalono skargę na ww. postanowienie. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 8 września 2017 r. sygn. akt II OSK 45/16.
Mając powyższe na uwadze, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 2). Wskazywanie na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy było podstawą wydania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, co samo w sobie jedynie potwierdza prawidłowość podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia.
Natomiast zgodność przyjętego do zatwierdzenia projektu budowlanego z udzielonymi warunkami zabudowy, jak powyżej stwierdzono, na tym etapie postępowania, wobec konieczności powtórzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania, było co najmniej przedwczesne. Z tych też przyczyn nie można było przesądzić, czy w sprawie doszło do naruszenia § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia (zarzut 1).
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.