Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 936/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę O. Ł. (dalej "Skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "[...] WINB") z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") nakazał Skarżącej rozbiórkę budynku letniskowego o wymiarach 3,4 m x 3,9 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ podał, że z informacji uzyskanych od Gminy [...] wynika, że w dacie realizacji spornego obiektu, tj. na przełomie czerwca i lipca 1974 r., na działce nr [...] nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższego, wezwano skarżącą do wystąpienia w terminie do dnia 16 czerwca 2014 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla spornego budynku letniskowego. Organ I instancji podniósł, że zobowiązana, pomimo upływu trzech lat od wyznaczonego terminu, nie wykazuje aktywności zmierzającej do uzyskania takiej decyzji. Pierwszy, niekompletny wniosek skarżąca złożyła dopiero w dniu 1 czerwca 2016 r., a w dniu 16 sierpnia 2016 r. zobowiązana złożyła kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jednakże nie uzupełniła jego braków, o które została wezwana. Tym samym, w ocenie organu I instancji, skarżąca nie wykazała zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie skorzystała z możliwości jego legalizacji.
Odwołanie od wymienionej decyzji PINB wniosła Skarżąca, wskazując, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej [...] WINB stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że wprawdzie sporny obiekt został zrealizowany pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r., jednakże zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), legalizacja tego typu samowoli budowlanych (polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), odbywa się na podstawie przepisów art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie wobec faktu, że budowa spornego budynku letniskowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a Skarżąca nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy, konieczne było wydanie nakazu rozbiórki.
Skargę na decyzję [...] WINB wniosła Skarżąca podnosząc, że organy pominęły opinię biegłego, z której wynika, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Wobec powyższego w sprawie zaistniała samowola o charakterze formalnym, co powinno skutkować umorzeniem postępowania, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013r., sygn. akt II OPS 2/13. Skarżąca zakwestionowała ponadto ustalenia faktyczne dotyczące dachu budynku oraz wskazała na błędną ocenę i wykładnię miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących spornego budynku.
WSA w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i ją oddalił. Sąd podzielił stanowisko organów, że do rozstrzygnięcia sprawy zastosowanie ma art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto zdaniem Sądu organy prawidłowo wskazały, że realizacja spornego budynku letniskowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt stanowi bowiem budynek w rozumieniu Prawa budowlanego z 1961 r., obowiązującego w dacie powstania obiektu. Nie została zaś zakwestionowana przez strony okoliczność, że sporny obiekt powstał na przełomie czerwca i lipca 1974r.
Dalej Sąd stwierdził, że fakt wprowadzenia zakazu zabudowy na danym terenie już po zakończeniu budowy obiektu nie może być okolicznością co do zasady wykluczającą dokonanie oceny zgodności tej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalonymi później. Za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący błędnej oceny i wykładni planów miejscowych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji [...] WINB oraz nadesłanych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. Naczelnik Powiatu [...] zatwierdził Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym, na działce nr [...] dopuszczono realizację jedynie "urządzeń turystyczno–wypoczynkowych", zaś jak słusznie wskazał organ odwoławczy, budynek letniskowy nie stanowi "urządzenia". W kolejnym planie zagospodarowania terenu dla Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1983 r. nr [...], na działce Skarżącej przewidziano możliwość realizacji budownictwa pensjonatowego lub ośrodka rekreacyjnego.
Następnie, uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] zatwierdzono Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...]. Plan ten, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, podtrzymywał zakaz zabudowy na działce skarżącej wskazując jednocześnie, że teren m.in. działki skarżącej jest zagospodarowany istniejącym kompleksem ośrodków wypoczynkowych. Ponadto jak podniósł [...] WINB, ostatnim obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...] jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Wypoczynkowego i Usług Turystycznych w gminie [...]. Powyższy plan zatytułowany [...] "1" w gminie [...] został uchwalony przez Radę Gminy w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., natomiast plan zatytułowany [...] "2" w gminie [...] uchwałą Nr [...] z dnia 30 grudnia 1997 r. Plany te zmieniały zagospodarowanie terenu dla wskazanych w planie obszarów innych niż działka skarżącej.
Sąd wskazał także, że wobec zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., organy nie były zobowiązane do badania prawidłowości wykonania obiektu w aspekcie techniczno-budowlanym. Stąd też niezasadny był zarzut pominięcia przez organy opinii biegłego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego to jest "Uproszczonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia 10 grudnia 1974 roku" w zakresie wykluczenia spornego budynku jako "urządzenia turystyczno- wypoczynkowego", którego realizacja została prawnie dopuszczona przez powyższy plan oraz oparcie się na opinii biegłego, który nie dokonał oględzin budynku, a na podstawie tej właśnie opinii nakazano rozbiórkę obiektu i mimo zaniechania oględzin obiektu i sporządzenia opinii na niewiadomej podstawie faktycznej biegły stwierdził, iż budynek ten nie jest urządzeniem turystyczno-wypoczynkowym, pomimo, że biegły opisywanego budynku nie widział oraz w opinii zawarł szereg błędów co do opisu obiektu, poprzez przyjęcie, iż budynek posiada dach dwuspadowy, balustrady ażurowe oraz jest "wyłożony od wewnątrz deskami profilowanymi", podczas gdy budynek posiada dach jednospadowy, od wewnątrz nie jest wyłożony deskami profilowanymi i nie posiada balustrad ażurowych i wanien być uznany jako urządzenie turystyczno- wypoczynkowe, tym bardziej, iż w stosunku do takich samych i kilkukrotnie większych sąsiednich budynków nie wydano nakazu rozbiórki i potraktowano te obiekty jako urządzenia turystyczno-wypoczynkowe;
- 2. naruszenie przepisów prawu materialnego tj. obrazę art. 37 ust 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez:
- a. błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie oraz pominięcie okoliczności, iż na terenie na którym znajduje się obiekt, zakaz zabudowy wprowadzono dopiero po wielu latach, nie zaś w dacie budowy budynku, co doprowadziło do sytuacji, że niedoprecyzowane przepisy prawne spowodowały działanie później uchwalonego prawa wstecz, na niekorzyść obywatela,
- b. uzależnienie wydania nakazu rozbiórki domu letniskowego od uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie od 31 grudnia 2013 roku do 1 czerwca 2016 roku, mimo, iż w wyżej wskazanym okresie uzyskanie takich warunków zabudowy dla skarżącej było utrudnione właśnie z uwagi na plany zagospodarowania miejscowego, które uchwalono po dacie faktycznej budowy obiektu, pominięcie opinii biegłego z zakresu budownictwa stwierdzającej, iż sporny budynek został wybudowany prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną i nie stwarza on zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi, co doprowadziło do zaniechania przyjęcia, iż w sprawie zaistniała samowola budowlana o charakterze formalnym, której skutkiem winno być umorzenie postępowania w zakresie rozbiórki budynku letniskowego;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 roku sygn. akt. II OPS 2/13 (publikacja ONSA i WSA z 2014 r., z.6, poz.
- 89) tj. pominięcie wytycznych polegających na konieczności umorzenia postępowania tam, gdzie mamy do czynienia z samowolą budowlaną o charakterze formalnym, albowiem obiekt został wybudowany - zrealizowany w czerwcu 1974 roku bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej i zgodnie z powyższymi wytycznymi postępowanie dotyczące skarżącej z uwagi na wystąpienie samowoli budowlanej o charakterze formalnym winno być przez organy administracyjne oraz sądowo-administracyjne umorzone;
- 4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej oceny i wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących spornego budynku, poprzez przytoczenie jedynie ogólnych zapisów planów dotyczących zasad zagospodarowania terenu oraz zaniechanie wskazania symbolu do jakiego zakwalifikowano sporny budynek w uproszczonym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia 10 grudnia 1974 roku, co miało znaczenie dla określenia obiektu jako urządzenia turystyczno-wypoczynkowego.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: " p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Pomijając wadliwą konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, które nie wskazują naruszonych postanowień planu miejscowego w pkt 1 oraz naruszonych przepisów prawa w pkt 3 i 4, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie wiadomo jaką opinię biegłego miał autor skargi kasacyjnej na myśli. Analiza akt oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych nie potwierdza bowiem, aby przy ocenie zgodności inwestycji z postanowieniami planu miejscowego organy posiłkowały się opinią biegłego, na którą wskazuje autor skargi kasacyjnej w zarzucie wskazanym w pkt 1.
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Prawidłowo przyjęto, że z załącznika graficznego planu miejscowego z 1974 r. (który stanowi jego część składową) wynika, że działka dzierżawiona przez Skarżącą kasacyjnie znajduje się w obrębie strefy, gdzie dopuszczono jedynie realizację urządzeń turystyczno-wypoczynkowych. Zasadnie przy tym przyjął Sąd I instancji, że sporny budynek letniskowy nie stanowi urządzenia, zatem nie można było uznać, że plan z 1974 r. dopuszczał realizację takiego obiektu.
Oznacza to zaś, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższego nie zachodziła również samowola formalna, polegająca na tym, że wprawdzie obiekt został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale w miejscu, gdzie wzniesienie takiego obiektu było dozwolone (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 646/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami planu miejscowego z 1974 r. realizacja budynku letniskowego była niedopuszczalna. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że w dniu budowy na terenie inwestycji nie obowiązywał plan miejscowy w sytuacji, gdy inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.
Nie można również wywodzić korzystnych dla inwestora skutków z faktu wprowadzenia ograniczeń w zabudowie dla tego terenu już po wybudowaniu spornego obiektu. Niniejsze postępowanie dotyczy bowiem samowoli budowlanej, która ma charakter ciągły i trwa nadal. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne (por.uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem prawidłowa była ocena postępowania organów administracji, które zasadnie wszczęły procedurę z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., biorąc przy tym pod uwagę datę budowy budynku letniskowego.
Wprowadzając Prawo budowlane z 1974 r., ustawodawca zdecydował także o stosowaniu nowej ustawy wprost, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. Z tych też przyczyn dla oceny skutków samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego, dla realizacji, którego wymagane było pozwolenie na budowę, właściwe są przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodność określonej budowy z przepisami Prawa budowlanego z 1961 r. miałaby znaczenie jedynie w przypadku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też oceny legalności zrealizowanej budowy, a nie rozpatrzenia kwestii legalizacji danego obiektu wobec braku udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1711/11 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rację ma również Sąd I instancji, że niespełnienie jednej z przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. czyni badanie kolejnej przesłanki bezprzedmiotowym. Stąd też bez znaczenia pozostaje okoliczność, że budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi. Nie została bowiem skutecznie zakwestionowana okoliczność, że sporny budynek letniskowy znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.