Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 899/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1203/19, po rozpoznaniu skargi I. S. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, uchylił zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji (pkt I) oraz zasądził od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz I. S. kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była uchwała Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: Naczelna Rada) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w P. (dalej: Okręgowa Rada) z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej prawa wykonywania zawodu pielęgniarki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał: art. 21 ust. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 916; dalej: u.s.p.p.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz.U. z 2018 r., poz. 123 ze zm.; dalej: u.z.p.p.).

W uzasadnieniu uchwały organ drugiej instancji wyjaśnił, że uchwałą z dnia [...] października 2018 r. Okręgowa Rada odmówiła przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki skarżącej i odmówiła jej wpisu do rejestru pielęgniarek uzasadniając to tym, że nie spełnia ona jednej z przesłanek przyznania tego prawa – posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej zgodnie z art. 52 u.z.p.p., tj. studiów pierwszego stopnia, trwających co najmniej 3 lata i obejmujących co najmniej 4600 godzin kształcenia. Przytaczając treść art. 35 ust. 1 u.z.p.p. Naczelna Rada stwierdziła, że wprawdzie skarżąca większość z tych warunków spełnia, tym niemniej podzieliła stanowisko Okręgowej Rady, że nie spełnia ona kluczowego warunku przyznania prawa wykonywania zawodu w postaci posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej bądź uzyskanego w innym państwie świadectwa uznanego w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej.

Dyplomem takim, w ocenie organu samorządu zawodowego, nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na Ukrainie, na podstawie którego posiada ona prawo wykonywania zawodu pielęgniarki w tym kraju. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K. Odnośnie do tego dyplomu Naczelna Rada wyjaśniła, że dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej – tzw. studiów pomostowych – został wydany w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów zarówno u.z.p.p., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. 2012 r., poz. 770, dalej: z dnia 14 czerwca 2012 r.). Wadliwość ta przejawia się w tym, że skarżąca nie miała prawa podjąć studiów w tym trybie.

Studia pomostowe przeznaczone są wyłącznie dla pielęgniarek, które uzyskały dyplom w którymś z rodzajów szkół pielęgniarskich funkcjonujących w Polsce w poprzednim systemie kształcenia (art. 52 ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p.), szczegółowo wymienionych w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Skarżąca nie uzyskała dyplomu takiej szkoły. Przed podjęciem studiów pomostowych nie uzyskała też żadnego wykształcenia pielęgniarskiego w Polsce.

Naczelna Rada wyjaśniła też, że istotną okolicznością dla oceny kwestii spełniania przez skarżącą przesłanki posiadania dyplomu szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. jest nawiązanie do prawa Unii Europejskiej. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że dyplom, którym legitymuje się cudzoziemiec ubiegający się o przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki w Polsce ma spełniać minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach Unii Europejskiej, czyli w dyrektywie 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.Urz. UE L 255 z 30 września 2005 r.; dalej: dyrektywa 2005/36/WE), a konkretnie w art. 31 ust. 4, który przewiduje, że kształcenie pielęgniarek odpowiedzialnych za opiekę ogólną obejmuje co najmniej trzy lata lub 4600 godzin kształcenia teoretycznego i klinicznego, przy czym kształcenie teoretyczne obejmuje co najmniej trzecią część, a kształcenie kliniczne co najmniej połowę minimalnego okresu kształcenia.

Tzw. studia pomostowe, które ukończyła skarżąca, w samym swoim założeniu nie spełniały tych wymogów, gdyż były przeznaczone dla osób, które ukończyły polskie szkoły pielęgniarskie, a studia te miały na celu podwyższenie kwalifikacji takich osób do poziomu wymaganego prawem Unii Europejskiej, w szczególności w celu umożliwienia takim osobom uzyskania stwierdzenia prawa wykonywania zawodu z innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Rozwiązanie to było przeznaczone wyłącznie dla osób, które skończyły ściśle określone polskie szkoły pielęgniarskie.

Organ dodał, że umowa z dnia 11 kwietnia 2005 r. zawarta pomiędzy rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wyksztalceniu i równoważności stopni nie stanowi podstawy do rozpoczęcia pomostowych studiów pielęgniarskich w Polsce. Z art. 3 tej umowy wynika jedynie, że świadectwa o pełnym wyksztalceniu średnim wydane na Ukrainie uprawniają do ubiegania się o przyjęcie na studia w szkole wyższej państwa drugiej strony. Osoby, które uzyskały takie wyksztalcenie mogą więc podjąć m.in. studia pielęgniarskie w Polsce. Do rozpoczęcia takich studiów nie jest potrzebne posiadanie jakiegokolwiek wyksztalcenia pielęgniarskiego uzyskanego na Ukrainie. Możliwe jest jednak w świetle tej umowy uznawanie odpowiednich okresów studiów, zdane egzaminy zaliczenia oraz praktyki. Dotyczy to jednak tylko okresów praktyk w ramach odbytych studiów wyższych, nie dotyczą zaś w żadnym razie uznawania okresów nauki, egzaminów czy praktyk zawodowych uzyskanych w ukraińskich szkołach profilowych na poziomie szkoły średniej lub policealnej.

Podsumowując, w ocenie Naczelnej Rady należało uznać uzyskany przez skarżącą dyplom i odbytą edukację za wadliwe, gdyż nie mogły one doprowadzić do uzyskania wymaganego wykształcenia, pozwalającego na przyznanie prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Z powyższą uchwałą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaskarżając uchwałę w całości. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko prawne odnośnie do zarzutów stawianych zaskarżonej uchwale.

W odpowiedzi na skargę, Naczelna Rada podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wobec posiadania przez skarżącą dyplomu potwierdzającego ukończenie kształcenia w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K. na kierunku pielęgniarstwo organy samorządu pielęgniarek i położnych prawidłowo odmówiły jej przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarza i wpisania do rejestru Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w Poznaniu. Sąd uznał, że wskazane powyżej uchwały nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Nie sposób bowiem zaakceptować zawartej w nich oceny "podważającej" posiadane przez skarżącą dyplomy, w tym dyplom polskiej uczelni potwierdzający uzyskanie przez skarżącą tytułu licencjata pielęgniarstwa. Odnosząc się do tej kwestii Sąd pierwszej instancji zauważył, że przyznanie cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu reguluje art. 35 u.z.p.p. Podejmując zaskarżone uchwały, organy obu instancji uznały, jakoby skarżąca nie spełniał jednego z warunków – kluczowego dla przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., tj. posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej, opierając tę ocenę na rozważaniach w zakresie możliwości odbycia przez skarżącego trzysemestralnych studiów w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K., w konsekwencji podważając prawidłowość dopuszczenia skarżącej do tych studiów, jak i wydania jej dyplomu tej uczelni.

Zwracając uwagę na treść art. 52 u.z.p.p., Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające nie miały żadnej podstawy prawnej, by podważyć posiadany przez skarżącą dyplom ukończenia studiów w Polsce. Mogły jedynie ocenić, czy przedłożone przez skarżącą dyplomy potwierdzają ukończenie szkoły pielęgniarskiej.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że taka interpretacja ww. przepisów ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej i rozporządzenia wykonawczego, jaką przyjęły organy samorządu zawodowego, nie jest także uzasadniona w świetle prawa unijnego, tj. dyrektywy 2005/36/WE. Dyrektywa ta wskazuje zdaniem Sądu pierwszej instancji na potrzebę zdobycia przez pielęgniarkę określonych kwalifikacji – umiejętności / wiedzy – bez względu na to, jak przebiega proces jej kształcenia.

Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę na umowę z dnia 11 kwietnia 2005 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickim dokumentów o wykształceniu i równoważności stopni. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żaden obowiązujący przepis prawa nie upoważnia – w sprawie dotyczącej przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu – organów właściwych do orzekania w tego rodzaju sprawach, do badania zasad rekrutacji i warunków przyjęcia na uczelnię kształcącą w zawodzie pielęgniarki; nie upoważnia nadto tych organów do weryfikacji prawidłowości wydania dyplomu przez daną uczelnię, potwierdzającego zdobyte wykształcenie w tym zawodzie / uzyskany (jak w niniejszej sprawie) tytuł licencjata pielęgniarstwa. Kompetencje samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych zostały określone w ustawie o samorządzie pielęgniarek i położnych, niemniej nie wynika z nich jakikolwiek udział wskazanego samorządu zawodowego w kwalifikacji osób ubiegających się o kształcenie w uczelniach w ramach studiów pierwszego stopnia w celu uzyskania tytułu zawodowego licencjata pielęgniarstwa.

W konsekwencji organy orzekające w sprawie obowiązane były zweryfikować spełnienie przez zainteresowaną przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. Obowiązane były przy tym zważyć, że ten ostatni przepis wskazuje jedynie na konieczność wykazania się posiadaniem świadectwa ukończenia "szkoły pielęgniarskiej"; nie ustanawia żadnego w tej materii dodatkowego warunku. Przedstawienie tym samym takiego świadectwa obliguje właściwe organy do przyjęcia, iż kryterium to zostało spełnione. Takim świadectwem będzie zaś m.in. dyplom ukończenia studiów pierwszego stopnia (i uzyskanie tytułu licencjata pielęgniarstwa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych, zaskarżając orzeczenie w całości. Organ samorządu zawodowego zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. 1. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p. w zw. z art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE i w zw. z art. 40 ust. 1 u.z.p.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Naczelnej Radzie nie przysługuje możliwość oceniania, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego i czy legitymujący się nim cudzoziemiec spełnia minima programowe zawarte w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE;
2. 2. art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej, a zatem spełnia przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., podczas gdy świadectwo to zostało wydane w sposób naruszający wskazane przepisy prawa wspólnotowego, posiadającego prymat nad prawem krajowym, tudzież zostało wydane w wyniku odbycia tzw. studiów pomostowych, do których skarżąca nie była uprawniona, a co za tym idzie nie poświadcza ono zdobycia przez skarżącą minimum programowych wskazanych w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE;
3. 3. art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że umowa ta znajduje zastosowanie do dyplomów młodszego specjalisty wystawianych na Ukrainie, jako świadectwa ukończenia szkoły średniej, co uprawniałoby do kontynuowania dalszego kształcenia na polskich szkołach wyższych, w tym tzw. studiach pomostowych, podczas gdy dyplom młodszego specjalisty na gruncie prawa ukraińskiego stanowi dowód uzyskania wykształcenia wyższego – nie uprawnia on do odbycia tzw. studiów pomostowych;
4. 4. art. 31 ust. 3, 6, 7 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wywiedzeniu na podstawie wykładni funkcjonalnej, że liczą się bardziej efekty kształcenia, niż typy szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, co ma podważać kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, a także art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., a także wykładnią celowościową i historyczną art. 33 ust. 3 dyrektywy i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.

Organ zarzucił także Sądowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego na poziomie B1 spełnia przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.p.p., tj. czy zaświadczona znajomość języka polskiego odpowiada wymaganiom stawianym dla znajomości języka polskiego przez pielęgniarki, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie, niezbędnego do wykonywania zawodów pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 817), wydanym na podstawie art. 34 ust. 1 u.z.p.p., w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji posiadał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony, jako, że spełnienie warunku z art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. ma istotne znaczenie dla sprawy, tj. ogólnie naruszenie obowiązku dokonania oceny zaskarżonej uchwały nawet wówczas, gdy w skardze dane zarzuty nie zostały podniesione, a w uzasadnieniu wyroku wskazano, że Sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały oraz wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o rozpoznanie skargi, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W dniu 9 listopada 2020 r. organ przedstawił stanowisko w sprawie, popierając zarzuty powołane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty oparte na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Niemniej, w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią wymagającą oceny jest to, czy organowi samorządu zawodowego przysługuje prawo do weryfikacji świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej uzyskanego w Polsce przez cudzoziemca. W takim stanie rzeczy ustalenie treści prawa materialnego jest kluczowe dla oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelna Rada odmówiła cudzoziemce przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła jednej z przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p. – posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że posiada kompetencję do oceny, w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego i czy legitymujący się nim cudzoziemiec spełnia minima programowe zawarte w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE.

Na wstępie wskazać należy, że tytuł zawodowy pielęgniarki podlega ochronie prawnej zgodnie z art. 8 ust. 3 u.z.p.p. Pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu pielęgniarki powierzono samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych, który reprezentuje osoby wykonujące zawody pielęgniarki i położnej. Piecza sprawowana przez samorząd zawodowy pielęgniarek limitowana jest działaniem w granicach prawa oraz interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 2 ust. 1 i 2 u.s.p.p.).

Jedną z kompetencji samorządu zawodowego jest stwierdzanie prawa wykonywania zawodu oraz przyznawanie prawa wykonywania zawodu. Na podstawie uchwał o stwierdzeniu lub przyznaniu prawa wykonywania zawodu Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych dokonuje wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych oraz wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki", "Prawo wykonywania zawodu położnej", "Ograniczone prawo wykonywania zawodu pielęgniarki" albo "Ograniczone prawo wykonywania zawodu położnej". Przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki określa art. 35 u.z.p.p. Spełnienie wymogów z art. 35 ust. 1 tej ustawy jest warunkiem niezbędnym dla uzyskania możliwości wykonywania zawodu pielęgniarki na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Jednocześnie weryfikacja spełnienia ww. przesłanek jest zadaniem właściwego organu samorządu zawodowego. Podkreślić przy tym należy, że kompetencja do przyznania prawa wykonywania zawodu nie oznacza możliwości działania dowolnego, albowiem podejmując decyzję w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu organ samorządu w dalszym ciągu zobowiązany jest działać w celu ochrony interesu publicznego. Ponadto w postępowaniu w tym przedmiocie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., tj. przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Zgodnie z tym przepisem wnioskodawca powinien posiadać świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. W sprawie bezsporne jest, że dyplomem takim nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na Ukrainie. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła odnieść skutku argumentacja przedstawiona przez organ w skardze kasacyjnej, iż Naczelnej Radzie przysługuje kompetencja do weryfikacji, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p., czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego.

Interpretując art. 35 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy stwierdzić należy, że przepis ten ustanawia dwie, alternatywne względem siebie przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu. Po pierwsze, jest to możliwość uzyskania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce. Po drugie zaś, jest to możliwość uzyskania wspomnianego dyplomu za granicą. W drugim przypadku konieczne jest dodatkowo, aby świadectwo to było uznane w Rzeczpospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że możliwość oceny, czy świadectwo spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, w tym w powołanym art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, odnosi się wyłącznie do dyplomu uzyskanego za granicą.

Wynika to z językowej wykładni powołanego art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., który uzależnia sytuację prawną wnioskodawcy od kraju, w którym został wydany dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Prawodawca łączy z uzyskaniem dyplomu w Rzeczpospolitej Polskiej określoną stabilizację sytuacji prawnej absolwenta, co wiąże się z nadzorem odpowiednich organów państwowych nad zasadami przyjmowania na studia i prowadzenia studiów pielęgniarskich.

Skarżący kasacyjnie organ wyraża pogląd, zgodnie z którym skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających ją do przyjęcia na tzw. studia pomostowe w Polsce. Zdaniem organu, wadliwość ta nie pozwala na przyjęcie, że dyplom wydany przez Państwową Wyższą Szkołę Zawodową w K. został wydany zgodnie z przepisami prawa.

Zważyć należy, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że dyplom ukończenia studiów stanowi dokument urzędowy potwierdzający uzyskanie wykształcenia na określonym poziomie. Skutkiem prawnym wydania dyplomu jest zmiana statusu prawnego adresata i uzyskanie przez niego określonego tytułu zawodowego. Wydanie dyplomu wykazuje charakter zbliżony do wydania decyzji administracyjnej, o czym świadczy istniejący tryb stwierdzenia nieważności dyplomu albo wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.). Podobne tryby weryfikacji obowiązywały także na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym.

Skoro dyplom jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to – podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnej – dyplomowi ukończenia szkoły wyższej przysługuje domniemanie prawidłowości i legalności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny domniemanie legalności służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, publ. OTK-A 2015/5/62). Domniemanie legalności aktów administracyjnych podkreśla także Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie. Jak stwierdził w wyroku z 18 maja 2020 r., II OSK 2748/19 (publ. CBOSA), dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że dyplomowi ukończenia studiów wyższych przysługuje domniemanie prawidłowości, zakwestionowanie zaś skutków prawnych wynikających z uzyskanego dyplomu może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla tego typu aktów (art. 77 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Zasada ta chroni trwałość aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia organu uczelni o nadaniu tytułu zawodowego. Jednocześnie zapewnia ona ochronę sytuacji prawnej adresata, jako że absolwent szkoły pielęgniarskiej ma prawo oczekiwać honorowania uzyskanego dyplomu przez wszystkie podmioty i organy administracji, o ile dyplom ten nie zostanie wzruszony we wspomnianych już trybach weryfikacji.

Domniemanie prawidłowości dyplomu jest uzasadnione faktem, że szkoła pielęgniarska podlega obowiązkowej akredytacji, czyli sprawdzeniu poziomu nauczania, co znajduje potwierdzenie poprzez upoważnienie jednostki do podjęcia nauczania. Przyznanie szkole pielęgniarskiej prawa do nadawania tytułu zawodowego nakazuje honorowanie wydanych przez tę szkołę dyplomów, aż do czasu ich uchylenia we właściwym postępowaniu. Należy przy tym odnotować stanowisko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., II OPS 2/08 (publ. CBOSA). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, aktualność zachowują ustalenia wskazane w powyższej uchwale, a sprowadzające się do uznania, że posiadanie przez szkołę pielęgniarską akredytacji, której uzyskanie, odmowa lub cofnięcie następuje przecież w formie decyzji administracyjnej, stwarza domniemanie, że kierunek studiów prowadzonych przez daną szkołę wyższą odpowiada standardom kształcenia przewidywanym dla tego kierunku przez obowiązujące przepisy.

Skoro nadanie certyfikatu akredytacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tak długo, jak nie nastąpi jej cofnięcie, bądź we właściwym, nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie zostanie ona uchylona albo nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności, przysługuje jej, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., domniemanie legalności i prawidłowości. Posiada więc ona moc wiążącą erga omnes, co oznacza, że wszystkie organy i podmioty, w tym również organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, muszą ją respektować.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organowi samorządu zawodowemu pielęgniarek nie przysługuje kompetencja do oceny prawidłowości przyjęcia na studia i wydania dyplomu, a zatem także do weryfikacji, czy wnioskodawca spełnił wymogi z art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE. Kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji organów uczelni, której autonomia jest chroniona zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Jeśli organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że dyplom został wydany niezgodnie z przepisami, to winien zwrócić na to uwagę organu nadzoru nad szkołą wyższą. Możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez organ samorządu prawa do podjęcia studiów oraz standardu kształcenia oznaczałoby ominięcie przewidzianych prawem trybów weryfikacji dyplomu. Odnotować także należy, że w przypadku szkół pielęgniarskich, na podstawie art. 58 u.z.p.p., Krajowa Rada Akredytacyjna Szkół Pielęgniarek i Położnych wizytuje szkoły i na bieżąco ocenia, czy szkoła spełnia standardy kształcenia.

Przyznanie Naczelnej Radzie Pielęgniarek i Położnych kompetencji do oceny poprawności przyjęcia studenta do szkoły pielęgniarskiej stanowiłoby naruszenie ww. kompetencji Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkół Pielęgniarek i Położnych i przekroczenie granic prawnych pieczy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale tego Sądu w sprawie II OPS 2/08, które zachowuje aktualność także na gruncie obecnego stanu prawnego, że odmowa uznania dyplomu przez organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych za dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej jest w istocie niedopuszczalną próbą odmowy uznania jego mocy dowodowej wynikającej z art. 76 § 1 k.p.a. Jest to w istocie próba podważenia, niejako "boczną furtką", dokumentu urzędowego, jakim jest ten dyplom. Jego kwestionowanie przez odmowę uznania szkoły wystawiającej ten dyplom za szkołę posiadającą do tego uprawnienia, na tej podstawie, że wydania takiego dyplomu nie uzasadnia, zdaniem organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, program studiów, jest próbą obejścia prawa przez bezzasadną odmowę uznania jego mocy dowodowej, zaświadczającej o ukończeniu studiów.

Jednocześnie ocena dokumentu urzędowego w postaci dyplomu nie może prowadzić do odmowy uznania skutków prawnych z niego wynikających. Art. 76 § 3 k.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że upoważnia on organ do obejścia szczególnych, przewidzianych przez ustawodawcę, trybów jego weryfikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1243/17 (publ. CBOSA), które to stanowisko podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji konkretnego typu dokumentu urzędowego ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego dokumentu, możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. szczególnej procedury.

Podzielając ten pogląd, uznać należy, że również weryfikacja dyplomu może nastąpić tylko w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) albo przepisów szczególnych, a nie w postępowaniu w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki.

Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p., art. 40 ust. 1 u.z.p.p. oraz art. art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, albowiem organowi samorządu zawodowego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki nie przysługuje prawo oceny, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Uznając, że Naczelnej Radzie nie przysługuje kompetencja do oceny uzyskanego przez wnioskodawcę dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt, 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów Ukrainy o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia 11 kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., albowiem Naczelna Rada nie posiada kompetencji do weryfikacji okoliczności wskazanych w powyższych przepisach, a dotyczących oceny prawidłowości wydanych w Rzeczpospolitej Polskiej dyplomów ukończenia szkoły pielęgniarskiej.

Jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego na poziomie B1 spełnia przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.p.p., tj. czy zaświadczona znajomość języka polskiego odpowiada wymaganiom stawianym dla znajomości języka polskiego przez pielęgniarki. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, organ uznał spełnienie przez skarżącą wszystkich przesłanek przyznania prawa do wykonywania zawodu, za wyjątkiem przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy.

Tym samym, co należy szczególnie podkreślić, organy samorządu zawodowego uznały, że spełniona została m.in. przesłanka wymieniona w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ocenił, czy organ trafnie ustalił spełnienie ww. przesłanki. Po pierwsze, rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, a ocena, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro przepis ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wskazuje, że cudzoziemiec dla uzyskania prawa wykonywania zawodu zobligowany jest posiadać urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki (położnej) wydanego na podstawie ustawy o języku polskim, to rzeczą organu było ustalenie, czy złożone poświadczenie takie normy spełnia.

Należy zauważyć, że ustawodawca nie skonkretyzował pojęcia "znajomości języka polskiego (...) w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu(...)" a art. 11a ust. 1-3 ustawy o języku polskim wskazuje, w jaki sposób cudzoziemiec może uzyskać urzędowe poświadczenie znajomości język polskiego, przy czym uzyskany certyfikat określa poziom jego biegłości na A1, A2, B1, B2, C1 lub C2. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organ de facto przyznał, że wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie stwierdzenia posiadania przez cudzoziemkę wystarczającej znajomości języka polskiego. Nie przesądzając trafności takiego stanowiska organu należy wskazać, że stwierdzenie jego prawdziwości dodatkowo potwierdzałoby trafność rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji co do konieczności uchylenia zaskarżonego aktu.

Sąd pierwszej instancji nie miał bowiem możliwości oceny tych kwestii, albowiem wykroczyłby poza zakres działania sądów administracyjnych określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). W ten sposób bowiem Sąd samodzielnie, tj. z pominięciem organów, poczyniłby ustalenia faktyczne w zakresie znajomości języka polskiego przez cudzoziemkę. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że takie działanie Sądu pozbawiłoby cudzoziemkę możliwości wyrażenia swojego stanowiska. Nie może bowiem ujść uwadze, że pismem z dnia 27 listopada 2018 r. cudzoziemka została wezwana do przedłożenia urzędowego poświadczenia znajomości języka polskiego, co uczyniła dnia 1 lutego 2019 r. Okoliczność ta ani treść zaświadczenia nie były przez organ dotychczas kwestionowane.

Powyższa kwestia będzie mogła co najwyżej być przedmiotem ustaleń organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. rzeczą organu, w przypadku stwierdzenia niewystarczającej znajomości języka polskiego będzie wykazanie, że znajomość języka na poziomie B1 nie spełnia przesłanek określonych w ww. przepisie.

Tym samym należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).