Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 90/09

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II SA/Op 210/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – po rozpoznaniu skargi A. K. – uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] 2007 r., nr [...]; określił, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] 2000 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (wówczas ogłoszonej w Dz. U. z 1997 r., Nr 142 poz. 950 ze zm.), pozbawił A. K. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZBoWiD, uznając, że jego działalność w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w charakterze uczestnika walk o ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej wyczerpuje przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy. Po wniesieniu skargi na to orzeczenie przez stronę Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z 4 września 2001 r. w sprawie II SA/Wr 1017/2000 oddalił skargę A. K. przyjmując, że pozbawienie uprawnień kombatanckich w wyniku procedury weryfikacji uprawnień było prawidłowe.

W dniu 5 marca 2007 r. A. K. złożył kolejny wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich podając, że ubiega się o status kombatanta na podstawie działalności w organizacji podziemnej od 5 kwietnia 1944 r. do 10 czerwca 1944 r. Zaznaczył, że należał do drugiego plutonu Leśnego, Okręgu Lwów- Północ Armii Krajowej i podlegał dowództwu osoby o pseudonimie "[...] ". Przedłożył do wniosku dwa oświadczenia świadków – T. K. pseudonim "[...] " i S. D. pseudonim "[...] ", członków Armii Krajowej, którzy potwierdzać mieli działalność podziemną wnioskodawcy wiosną 1944 r.

Decyzją z [...] 2007 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W., na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 2002 r., Nr 42 poz. 371 ze zm.), dalej "ustawa o kombatantach" odmówił A. K. przyznania uprawnień kombatanckich. Podniósł, że Związek Walki Zbrojnej przekształcony w 1941 r. w Armię Krajową był częścią Polskich Sił Zbrojnych podległych Naczelnemu Dowództwu na emigracji. Według instrukcji obowiązujących Polskie Siły Zbrojne członkiem organizacji podziemnych mógł być każdy Polak poczynając od ukończenia 17 lat. W toku wojny tą granice wieku obniżono do lat 16. A. K. w czasie wnioskowanej działalności miał lat 14, zatem z uwagi na wiek nie mógł pełnić służby w Armii Krajowej, a co najwyżej dorywczo wykonywać na jej rzecz czynności pomocnicze przy braku świadomości ich rzeczywistego znaczenia.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uchylił decyzję własną z dnia [...] 2007 r. i umorzył postępowanie. Zdaniem organu wydanie decyzji w trybie zwyczajnym stanowiłoby rażące naruszenie prawa godząc w zasadę trwałości decyzji administracyjnej z art. 16 § 1 k.p.a. Kolejna decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. podjęta w trybie zwyczajnym obarczona byłaby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A. K. domagał się uchylenia decyzji II instancji zarzucając, że domaga się uprawnień kombatanckich z innego tytułu i w oparciu o inne podstawy faktyczne niż te, które były wcześniej podstawą przyznania a następnie odebrania uprawnień kombatanckich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Op 527/07 uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich.

Sąd stwierdził, że stanowisko organu, iż kolejna decyzja podjęta w trybie zwyczajnym byłaby obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., polegającą na ponownym rozpoznaniu sprawy poprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest błędne. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć nie tylko tych samych podmiotów, ale również tego samego przedmiotu, tj. opierać się na tej samej podstawie prawnej, tej samej podstawie faktycznej i jednakowej treści żądania strony.

Sąd uznał, że niewątpliwie występuje tożsamość podmiotowa. Jednakże nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w rozważanym przypadku zachodzi tożsamość przedmiotowa. Na mocy decyzji z dnia [...] 1986 r. A. K. otrzymał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, służąc w KBW od czerwca 1950 r. do czerwca 1952 r. Zgodnie z art. 1 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów (Dz. U. Nr 16, poz. 122), który stanowił podstawę prawną przyznania w 1986 r. uprawnień kombatanckich A. K., uprawnienia te przysługiwały m.in. uczestnikom walk o utrwalenie władzy ludowej. Zresztą, właśnie z powodu przyznania uprawnień kombatanckich tylko z tytułu utrwalania władzy ludowej, uprawnienia te skarżący utracił, bowiem w dniu 1 stycznia 1991 r. weszła w życie cyt. wyżej ustawa o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, a w jej art. 25 ust. 2 pkt 2 - zarówno w brzmieniu na dzień 5 kwietnia 2000 r., jak i w brzmieniu obowiązującym obecnie - postanowiono, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 (brzmienie ostatnio wskazanych regulacji nie zostało zmienione od 31 lipca 1997 r.).

W przepisie tym wskazano, że uprawnienia zachowują osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 omawianej ustawy, kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 powołanego przepisu wymieniono enumeratywnie siedem rodzajów działalności w ramach formacji wojskowych, które zostały zaliczone do działalności kombatanckiej, a pośród nich - w pkt 3 - znalazło się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945.

Sąd wskazał, że postępowanie o pozbawienie uprawnień kombatanckich, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 5 kwietnia 2000 r., było nowym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiot i zakres określa art. 25 ust. 2 ustawy o kombatantach. W postępowaniu tym organ orzekający nie jest uprawniony do kwestionowania zasadności decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich, a jego uprawnienia w tym postępowaniu sprowadzają się do wyjaśnienia, czy zachodzą okoliczności wymienione w ustawie, których skutkiem jest pozbawienie uprawnień kombatanckich (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 1999 r., V SA 1772/98, ONSA 2000/1/33). Organ dokonujący weryfikacji na podstawie art. 25 ustawy obowiązany jest do ustalenia, czy zachodzą przesłanki powodujące zachowanie posiadanych uprawnień także ze względu na uzyskanie uprawnień z tytułów określonych w ustawie. Procedura weryfikacji uprawnień kombatanckich nie wyłącza możliwości złożenia przez stronę odrębnego wniosku o przyznanie jej uprawnień kombatanckich na podstawie jednego z tytułów wskazanych w art. 1 ust. 2 - art. 4 ustawy o kombatantach (por. wyrok SN z dnia 22 lutego 2001 r., III RN 77/00, OSNP 2001/15/475).

Sąd podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby A. K. w postępowaniu prowadzonym w celu pozbawienia go uprawnień kombatanckich zgłaszał, iż od 5 kwietnia 1944 r. do 10 czerwca 1944 r. służył w Armii Krajowej, walcząc z oddziałami UPA. Również z uzasadnień decyzji z dnia [...] 2000 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] 2000 r. nie można wyprowadzić wniosku, by organ badał możliwość przyznania A. K. uprawnień kombatanckich na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o kombatantach (...). Organ rozważał jedynie spełnienie przesłanki z art. 1 ust. 1 pkt 6 ustawy o kombatantach, tj. uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami UPA oraz grupami Wehrwolfu, jednak stwierdził, iż skarżący nie udokumentował w sposób wystarczający twierdzeń w tym zakresie.

Nadto negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. (sygn. akt II SA/Wr 1017/00), nie stoi na przeszkodzie w ponownym orzekaniu w przedmiocie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Sąd zasygnalizował, że skarżący - pomimo pozbawienia go uprawnień kombatanckich - ma prawo, w oparciu o inną podstawę niż "utrwalanie władzy państwowej", ubiegać się o nie ponownie, tj. ma prawo złożyć wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich, a wniosek ten spowoduje wszczęcie odrębnej sprawy administracyjnej.

Sąd zważył, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość z innymi sprawami administracyjnymi, zarówno w odniesieniu do podstawy prawnej, jak i w odniesieniu do podstawy faktycznej. W każdym z badanych postępowań administracyjnych, w faktycznej podstawie rozstrzygnięcia powoływany był inny rodzaj działalności kwalifikujący do przyznania uprawnień kombatanckich, co wyklucza tożsamość podstawy faktycznej kolejnych decyzji.

Decyzją z dnia [...] 2008 r. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] 2007 r. Organ zaznaczył, że zainteresowany na swoją działalność w Armii Krajowej powołał się dopiero we wniosku z dnia 9 marca 2007 r. podczas gdy postępowanie weryfikacyjne przed organem toczyło się od 1999 r. O swojej działalności konspiracyjnej w organizacji podziemnej zainteresowany nie wspominał również w postępowaniu przed ZBoWiD. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach nie posługuje się granicą wieku jako kryterium przesądzającym o możliwości przyznania uprawnień kombatanckich, jednak konieczne jest wykazanie, że osoba ubiegająca się o takie uprawnienia pełniła służbę w organizacji, zaś pojęcie pełnienia służby związane jest ściśle z osiągnięciem odpowiedniego wieku. Organ uznał, że tylko osoba w określonym wieku ze względu na poziom rozwoju psychofizycznego jest zdolna pełnić służbę.

Nie do przyjęcia jest, aby dzieci poniżej określonego instrukcjami Polski Podziemnej wieku - poza jakimiś wyjątkowymi przypadkami - mogły pełnić służbę w formacjach wymieniony w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach.

W skardze na powyższą decyzję A. K. zarzucił organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a to przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie jaki zawarto w wytycznych WSA w Opolu zawartych w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz "przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za uzasadnioną.

Przytaczając treść art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., ponieważ nie podjął czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło organ do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd uznał, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, dokonując ponownego rozpatrywania wniosku A. K., przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia uchybił art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wskazał, iż organ powtórzył wyrażony już wcześniej pogląd, iż z uwagi na datę urodzenia wnioskodawcy, tj. 22 listopada 1929 r., nie jest możliwym, aby nie ukończywszy piętnastego roku życia, tj. w okresie od kwietnia do czerwca 1944 r. pełnił on służbę w Armii Krajowej, ponieważ minimalny cenzus wiekowy określony został w owym czasie przez tę organizację dla osób co najmniej szesnastoletnich.

Sąd podkreślił, co również przyznał sam organ, że ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 z późn. zm.), zwaną dalej ustawą o kombatantach, nie wyznacza granicy wieku dla osoby ubiegającej się o uprawnienia z niej wynikające. Nadto w okresie działań wojennych zdarzały się wyjątki, w których osoby pomimo młodego wieku były wcielane do organizacji wojskowych. W ocenie Sądu, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, pomimo poczynienia tych zastrzeżeń, nie podjął się wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi właśnie tego rodzaju wyjątkowa sytuacja. A. K. do wniosku z dnia 13 marca 2007 r. dołączył dwa kwestionariusze oświadczeń świadków - członków Armii Krajowej w okresie od stycznia do lipca 1944 r. - którzy zgodnie podali, iż wnioskodawca mimo młodego wieku był w tym czasie członkiem wskazanej organizacji.

Organ nie przeprowadził dowodu z przesłuchania wskazanych świadków, nie podjął się również odebrania wyjaśnień od samego wnioskodawcy. Także szczegóły przedstawione przez skarżącego przed sądem przedstawiające przebieg jego służby w AK powinny podlegać sprawdzeniu i udowodnieniu w toku postępowania administracyjnego.

Sąd za nieprawidłowe uznał odwołanie się przez organ do treści przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach i stwierdzenie, że skoro w sprawie zostało ustalone, że A. K., pełniąc służbę w KBW w latach 1950 - 1951, brał czynny udział w walkach z poakowskim podziemiem zbrojnym, na uzyskanie uprawnień kombatanckich nie może mieć wpływu fakt ewentualnego uczestnictwa wnioskodawcy w działalności konspiracyjnej Armii Krajowej, nawet jeśli taki byłby udowodniony.

Zdaniem Sądu przywołanie przez organ art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, musi być uznane za błędne, gdyż decyzją z dnia 6 stycznia 2000 r., skarżący został pozbawiony dotychczasowych uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach. Organ nie rozróżnił dwóch zupełnie odrębnych sytuacji, na które wskazał prawodawca w ustawie o kombatantach. Przepis art. 21 ust. 2 tej ustawy, wymienia w siedmiu punktach przypadki, w których osoba ubiegająca się o przyznanie uprawnień kombatanckich nie może ich otrzymać, m.in. z uwagi na wymienione w pkt 4 lit. c) zatrudnienie, służbę lub funkcję w latach 1944 - 1956 w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Regulacja ta odnosi się zatem do osób, które dotychczas nie korzystały z przyznanych przywilejów kombatanckich. Natomiast przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy określa sytuacje, w których osoby posiadające już uprawnienia kombatanckie zostają ich pozbawione z uwagi na to, że otrzymały je jako wyraz uznania za szeroko rozumianą służbę na rzecz państwa w poprzednim ustroju demokracji ludowej.

Przepis art. 25 ust. 2 ustawy w sposób wyraźny rozróżnia dwie odrębne przyczyny pozbawiania tych uprawnień. W punkcie pierwszym został powtórzony niemal w całości przepis art. 21 ust. 2 ustawy, a co za tym idzie opisane w nim okoliczności mogą stanowić zarówno podstawę pozbawienia przyznanych już uprawnień kombatanckich, jak i późniejszą przyczynę odmowy ich przyznania na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. W punkcie drugim za podstawę pozbawienia praw kombatanckich uznano natomiast ich uzyskanie za działalność w latach 1944 - 1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 ustawy.

Sąd stwierdził, że skoro w decyzji z dnia [...] 2000 r., pełnienie przez A. K. służby w KBW w latach 1950 - 1951, zostało uznane za działalność w postaci "utrwalania władzy ludowej" na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy, to nie ma podstaw do tego, aby w chwili obecnej służbę tę kwalifikować z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy. Jeżeli bowiem ustawodawca wyraźnie rozróżnił te dwie podstawy pozbawienia uprawnień kombatanckich, nie można ich utożsamiać a tej samej sytuacji faktycznej oceniać według różnych przepisów.

Sąd podkreślił także, że organ, bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego nie był uprawniony do stwierdzenia, iż nawet jeśli wnioskodawca udowodniłby okoliczność działalności konspiracyjnej w Armii Krajowej, to ze względu na służbę w KBW, jego wcześniejsze zasługi pozostaną bez znaczenia dla przyznania uprawnień kombatanckich. Posiadanie bowiem prawa do uprawnień kombatanckich również z innych tytułów niż "utrwalanie władzy ludowej" powoduje zachowanie tych uprawnień pod warunkiem, że nie wchodzą okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 cyt. ustawy"..

Zdaniem Sądu organ błędnie z góry przesądził, że wnioskodawca nie jest w stanie uzyskać uprawnień kombatanckich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, reprezentowany przez radcę prawnego P. S. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1. 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj.: Dz.U. z 2002 r. Nr 42 poz. 371 ze zm.), dalej: "ustawa o kombatantach" polegającą na:
2. - niewłaściwym przyjęciu, iż przepis ten nie ma zastosowania do oceny sytuacji prawnej osoby, która ostateczną decyzją została pozbawiona uprawnień kombatanckich na mocy art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, po czym w trybie zwykłym wystąpiła o przyznanie jej uprawnień kombatanckich z innego tytułu, w sytuacji, w której ustalenie fałdu wykonywania przez zainteresowanego czynności, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach zawsze prowadzi do odmowy przyznania mu uprawnień kombatanckich;
3. - niewłaściwym przyjęciu, iż osoba, która pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, a której wykazano że podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze, jak i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, może uzyskać uprawnienia kombatanckie;
4. 3) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie nie miało i mieć nie mogło wpływu na wynik sprawy niniejszej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w którym skarżący w latach 1950-1951 pełnił służbę jest zaliczany do aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa Publicznego (uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r., sygn. II UZP 7/91, publ. OSNC APU nr 10/92, poz. 174, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., sygn. akt T15/93 publ. OTK1994/1/4). Zatem Sąd pierwszej instancji winien ocenić sprawę przez pryzmat art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Błędny jest zaś pogląd Sądu, jakoby istniały sytuacje, w których dokonanie ustaleń o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach mogło nie mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że oparcie przez organ decyzji o pozbawieniu uprawnień o art. 25 ust. 2 pkt 2 zamiast na art. 25 ust. 2 pkt 1 lit a) ustawy o kombatantach, stanowi zamknięcie drogi do stwierdzenia w innym postępowaniu, że treść art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach zamyka mu drogę do uprawnień kombatanckich.

Brzmienie art. 21 ust. 2 jest kategoryczne i nie pozostawia wątpliwości, iż wykazanie którejkolwiek z okoliczności, o których mowa w tym przepisie eliminuje raz na zawsze możliwość uzyskania uprawnień kombatanckich, a żaden z przepisów czy to ustawy o kombatantach, czy to k.p.a. nie może stanowić podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich osobie, której wykazano wykonywanie czynności, o których mowa w art. art. 21 ust. 2 pkt 4 li. c) ustawy o kombatantach.

Organ stwierdził, że ustalenie przez Sąd samego tylko wpływu uchybienia na wynik postępowania bez jednoczesnego stwierdzenia, iż wpływ ten był istotny, nie stanowi przesłanki uchylenia aktu administracyjnego. Sąd winien wykazać, że gdyby nie uchybienia, jakich dopuścił się organ administracji, możliwe byłoby wydanie decyzji odmiennej treści, aniżeli decyzja zaskarżona. Ponadto skoro wykazano, że przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich nie jest możliwe, to dalsze prowadzenie postępowania dowodowego dla ustalenia jego służby w organizacjach niepodległościowych jest bezprzedmiotowe. Zatem ewentualne uchybienia organu administracji w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, iż w latach 1950 – 1951 odbywał zasadniczą służbę wojskową w KBW, gdzie został wcielony jako poborowy, a nie ochotnik. Wskazał, że w KWB nie był żołnierzem zawodowym i nie brał udziału z własnej woli w działaniach bojowych a jedynie jako żołnierz zasadniczej służby wojskowej zmuszony był wykonywać rozkazy przełożonych. Zatem, jedynie na rozkaz przełożonych stał się "utrwalaczem władzy ludowej". Dlatego też zarzut naruszenia art.21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach jest całkowicie bezzasadny.

Skarżący stwierdził, iż Sąd dokonał precyzyjnej analizy stanu faktycznego i nakazał organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych dowodów dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego jej stanu faktycznego i prawnego. Organ I instancji zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego, który miałby ponad wszelką wątpliwość istotny wpływ na merytoryczny sposób jej rozstrzygnięcia.

Powoływanie się przez organ I instancji na przepis art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, który miałby stanowić podstawę do zakończenia postępowania administracyjnego jest całkowicie błędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.), a to z poniższych względów.

Przypomnieć należy, iż stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.) - zwanej dalej "ustawa o kombatantach" – kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. Za działalność kombatancką uznaje się działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 ustawy o kombatantach.

Jednocześnie po myśli art. 2 pkt 2 ustawy za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się udział w okresie do 31 grudnia 1945 r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości Państwa Polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych. Nadto w art. 3 ustawa o kombatantach określa okresy działalności kombatanckiej lub równorzędnej z działalnością kombatancką. Przepisy ustawy stosuje się również do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego w rozumieniu art. 4 ustawy. Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku stanowią przesłanki do nabycia uprawnień kombatanckich pod rządem tejże ustawy bądź zachowania uprawnień kombatanckich nabytych na podstawie dotychczasowych przepisów (w przypadku ich weryfikacji) - pod warunkiem, że nie zachodzą przesłanki negatywne. Taka przesłanka negatywna, skutkująca niemożliwością przyznania uprawnień kombatanckich jak też uzasadniająca obligatoryjne pozbawienie posiadanych uprawnień kombatanckich, ustanowiona została m.in. w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach.

Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) powołanej wyżej ustawy uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944 – 1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie rację ma Sąd pierwszej instancji, iż nie można utożsamiać podstawy pozbawienia uprawnień kombatanckich ustanowionej w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach z podstawą pozbawienia uprawnień kombatanckich ustanowioną w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy, to jednak nie można też zapominać, że postępowanie w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich.

To zaś oznacza, że - niezależnie od tego jakie były przyczyny pozbawienia danej osoby uprawnień kombatanckich – organ w sprawie wszczętej z wniosku tej osoby o przyznanie uprawnień kombatanckich na innej podstawie niż uprzednio przyznane uprawnienia kombatanckie jest obowiązany wyjaśnić i rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do przyznania tych uprawnień, o jakich mowa w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t. j. Dz. U z 2002r., Nr 42, poz. 371 ze zm.). Jeśli kombatant został pozbawiony uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, tj. z tej przyczyny, że nabył te uprawnienia na podstawie dotychczasowych przepisów wyłącznie z tytułu "utrwalania władzy ludowej", to późniejsze postępowanie o przyznanie uprawnień kombatanckich na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego powinno dotyczyć zarówno przesłanek pozytywnych jak i negatywnych.

A zatem, postępowanie o przyznanie uprawnień kombatanckich - prowadzone po uprzednim pozbawieniu danej osoby uprawnień kombatanckich - winno dotyczyć tak okoliczności uzasadniających przyznanie tych uprawnień jak i okoliczności uniemożliwiających ich przyznanie, przy czym jednoznaczne ustalenie przez organ istnienia po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich jednej z przesłanek negatywnych, tj. ustanowionych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, zwalnia organ od prowadzenia postępowania w zakresie przesłanek pozytywnych. Jeżeli w decyzji odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich organ powołuje się na istnienie przesłanki negatywnej z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, to Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności winien ocenić zaskarżoną decyzję w zakresie podanej przesłanki negatywnej.

A to z tej przyczyny, że dopiero wykluczenie (zakwestionowanie) przesłanki negatywnej pozwala na prowadzenie postępowania w zakresie przesłanki (przesłanek) pozytywnych. Powyższe oznacza, że w przypadku powołania się przez organ, dla wykazania przesłanki negatywnej z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy, na pełnienie służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Sąd pierwszej instancji winien ocenić legalność zaskarżonej decyzji tym zakresie, tj. wypowiedzieć się, czy służba danej osoby w KBW wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Dopiero w przypadku uznania, że działalności danej osoby nie można zakwalifikować jako odpowiadającej dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, staje się aktualne rozważanie sprawy w aspekcie przesłanek pozytywnych i ocena postępowania administracyjnego w aspekcie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co do przesłanek pozytywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach przez jego błędną wykładnię, który to zarzut jest zasadny. Sąd pierwszej instancji w toku ponownego postępowania winien zatem ocenić prawidłowość zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.