Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na rozbiórkę i wykonanie urządzeń wodnych na rzece [...] w km 13+350 rzeki na Obwodnicy [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] w jej km 8+658,15 w miejscowości K., na granicy gminy R. i W. w powiecie w., w województwie mazowieckim.
Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu odwołań W. C., S. S., J. S., J. S. i Z. P., decyzją z [...] maja 2014 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji uznał za strony postępowania m. in. J. S., J. S. i Z. P. - właścicieli działki nr [...]. Jednak z załączonego do akt sprawy operatu wodnoprawnego (załącznika graficznego) nie wynika, aby działka nr [...] była zlokalizowana w zasięgu zamierzonego oddziaływania planowanej inwestycji, czego wymaga art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), określający krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji organ I instancji najpierw powinien ustalić, jaki jest zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych i dopiero na tej podstawie określić właściwy krąg stron postępowania.
Dalej organ odwoławczy, przytaczając treść art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy, stwierdził, że zachodzi potrzeba ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko. Za nieuzasadniony uznał z kolei zarzut naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy. Wskazał, że błędne jest przekonanie odwołujących się, jakoby na adresata pozwolenia wodnoprawnego powinny zostać nałożone obowiązki, o których mowa w tych przepisach. Organ nie miał podstaw, aby zobowiązać wnioskodawcę do działań tam wskazanych, bowiem nie wpłynął do niego wniosek ani od właściciela wód, ani od właściciela urządzenia wodnego w zakresie partycypacji w kosztach ich utrzymania.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. P..
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, mimo zasadności części zarzutów.
Sąd I instancji podkreślił, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] października 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nastąpiło z dwóch powodów.
Po pierwsze organ I instancji nie ustalił zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a w konsekwencji nie ustalił związanego z nim kręgu stron postępowania wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można wywodzić z władania powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego z akt sprawy nie wynika, jak w istocie kształtuje się zasięg oddziaływania planowanych do rozbiórki i wykonania urządzeń wodnych, dający władającym powierzchnią ziemi w jego granicach przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu dla ustalenia prawidłowego kręgu stron, w tym i statusu skarżącej, wyjaśnienia wymaga:
1/ treść rozdziału 15.1 zatytułowanego "Stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania budowy mostu", w której wymienia się działkę skarżącej, jak i pozostałych osób, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, 2/ treść informacji, jakie można pozyskać na podstawie rysunku zatytułowanego "Plan sytuacyjny", na których oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję. Na Planie tym odręcznie zaznaczono (liniami) "zasięg oddziaływania", "linię brzegową" i działki osób wnoszących odwołania. Naniesień tych i ich opisu, sądząc po charakterach pisma, może dokonały nawet cztery osoby, w tym tylko jeden zapis jest podpisany przez autora Planu, pozostałe uzupełnienia nie są podpisane. Nie wiadomo też, na jakim etapie postępowania administracyjnego dokonano tych naniesień i ich opisu. Dlatego całość "Planu sytuacyjnego" budzi wątpliwości i wymaga wyjaśnienia, 3/ stanowisko wnioskodawcy (inwestora) przedstawione w pismach z [...] lipca 2013 r. i [...] lipca 2013 r., uznające za zasadny postulat m.in. skarżącej co do przyznania jej statusu strony w postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Drugim powodem uznania przez Sąd Wojewódzki decyzji organu odwoławczego za prawidłową było nieustalenie przez organ I instancji w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy.
Sąd podniósł, że stwierdzenie potrzeby wyjaśnienia powyższych kwestii oraz poczynienie związanych z nimi ustaleń, jako mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, świadczy o wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a.
Z kolei Sąd I instancji podzielił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, w myśl którego w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści (pkt 3) oraz wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania wód, stosownie do wzrostu tych kosztów w wyniku realizacji tego pozwolenia (pkt 4). Dodatkowy obowiązek w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się zatem w razie potrzeby. Organ nie mógł więc uzależnić ustalenia omówionych obowiązków w pozwoleniu wodnoprawnym od wniosku właściciela urządzeń wodnych czy właściciela wód, ale przed wydaniem pozwolenia obowiązany był przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2014 r. skargę kasacyjną wniosła Z. P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 136 k.p.a., w zakresie, w jakim Sąd I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, choć może to spowodować, że postępowanie w tej sprawie okaże się dotknięte nieważnością. Decyzja Prezesa KZGW została wydana bez uprzedniego samodzielnego zweryfikowania przez ten organ wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stron postępowania — Prezes KZGW obowiązek ten scedował na Marszałka Województwa Mazowieckiego, co w przypadku negatywnej weryfikacji skarżącej, jako strony postępowania, będzie skutkowało nieważnością decyzji Prezesa KZGW na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;
2/ art. 106 § 3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie dokonał samodzielnego wyjaśnienia i ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania poprzez weryfikację znajdującego się w aktach operatu wodnoprawnego, co może skutkować wadliwością postępowania w niniejszej sprawie (konieczność umorzenia postępowania) w przypadku negatywnego zweryfikowania skarżącej jako strony postępowania, w szczególności dlatego, że skarżąca była autorką jedynej skargi rozpoznanej w tej sprawie.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jeśli po wpłynięciu odwołań organ odwoławczy nabrał wątpliwości co do tego, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, nie powinien uchylać decyzji organu I instancji, lecz samodzielnie przeprowadzić postępowanie, które wyjaśniłoby tę kwestię.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, choć zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Za uzasadniony należy bowiem uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. odnośnie do okoliczności posiadania przez skarżącą kasacyjnie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W myśl art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.
W niniejszej sprawie Z. P. uznana została przez organ I instancji za stronę postępowania, jako współwłaścicielka działki nr [...]. Stało się tak na skutek jej pisma (i pozostałych współwłaścicieli działki), w którym z uwagi na bliskość działki nr [...]1 i planowanych do wykonania robót związanych z budową mostu (ok. 5 m) domagała się uznania jej za stronę postępowania. Organ I instancji, po uzyskaniu opinii inwestora podzielającego argumentację Z. P., uznał jej interes prawny i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z jej udziałem, doręczył jej decyzję z dnia [...] października 2013 r.
Tymczasem organ odwoławczy, rozpatrując złożone w sprawie odwołania – w tym m.in. współwłaścicieli działki nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ II instancji, oprócz merytorycznych kwestii odnośnie do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, nakazał również organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego interesu prawnego współwłaścicieli działki nr [...]. W jego ocenie bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wodnoprawnego nie wynika w sposób bezsporny, by działka nr [...] położona była w zasięgu oddziaływania planowanego urządzenia wodnego (mostu).
Ze stanowiskiem organu odwoławczego zgodził się Sąd I instancji, wskazując na konieczność wyjaśnienia rozbieżności między częścią opisową operatu wodnoprawnego, a jego częścią graficzną odnośnie do położenia działki nr [...].
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny rozbieżności takich nie widzi, a zatem i nie podziela wątpliwości co do istnienia po stronie współwłaścicieli działki nr [...] interesu prawego wynikającego z normy prawa materialnego – art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne.
Operat wodnoprawny - Rozdział 15. Stan prawny nieruchomości, podrozdział 15.1 Stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania budowy mostu, str. 19-21 – nie pozostawia bowiem wątpliwości w tej kwestii. Wprost wskazuje na działkę nr [...] jako znajdującą się w zasięgu oddziaływania planowanego mostu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też wątpliwości Sądu I instancji co do znajdującego się w operacie wodnoprawnym Planu sytuacyjnego (karta nr 4 operatu, licząc od końca). Na planie tym kolorem zielonym autor opracowania zakreślił zasięg oddziaływania inwestycji. Granice działki nr [...], które są doskonale widoczne (w kolorze niebieskim), praktycznie stykają się z zielonymi liniami zasięgu oddziaływania inwestycji. Wprawdzie granice działki nie wchodzą bezpośrednio na teren znajdujący się w zasięgu oddziaływania, ale bliskość tych dwóch granic, a także fakt, że roboty będą polegały nie tylko na samej budowie mostu, ale i rozebraniu istniejących grobli ziemnych i wykonaniu nowych grobli do granicy z działką nr [...], oznacza, że działka ta znajduje się w zasięgu oddziaływania mostu.
Wątpliwości w tym zakresie nie miał zresztą autor operatu wodnoprawnego, zaliczając w jego części opisowej działkę nr [...] do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania mostu, jak również i sam inwestor, uznając argumenty właścicieli działki za uzasadnione.
Odnosząc się zaś do spostrzeżeń Sądu I instancji o dodatkowych adnotacjach znajdujących się na Planie sytuacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie stanowią one okoliczności, które nakazywałyby przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Plan sytuacyjny jest bowiem czytelny i wystarczający do uznania właścicieli działki nr [...] za strony prowadzonego postępowania administracyjnego.
Oczywiście uznanie jakiejś osoby za stronę przez organ I instancji nie przesądza o nabyciu przez nią statusu strony danego postępowania. Dlatego na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji powinien dokonać oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający do tego legitymację procesową, jako strony tego postępowania, czyli w tej sprawie w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Uznanie, że odwołanie z art. 127 § 1 k.p.a. zostało wniesione przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony tego postępowania administracyjnego, obligowałoby organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołania podmiotów, co do których miał wątpliwości, czy są stronami. Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że akta sprawy pozwalały organowi odwoławczemu na samodzielne dokonanie ustaleń w tym zakresie, bez narażenia się na zarzut rozpoznania odwołania złożonego przez podmiot niebędący stroną postępowania.
Za niezasadny z kolei należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut ten bowiem uzasadniony został w ten oto sposób, że Sąd nie dokonał samodzielnego ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania poprzez weryfikację znajdującego się w aktach operatu wodnoprawnego. Tymczasem Sąd weryfikacji takiej dokonał, choć doszedł do mylnych wniosków.
Po drugie zaś przepis ten upoważnia Sąd do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, co oznacza oczywiście, że musiałby być to dokument, którego w aktach sprawy nie ma i który ma się w nich dopiero znaleźć na skutek czynności Sądu. Tymczasem operat wodnoprawny w aktach był i Sąd zobowiązany był, zgodnie z art. 133 § 1 ab initio, wydać wyrok między innymi w oparciu o jego treść, co przecież uczynił.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla jednak, że powodem oddalenia skargi przez Sąd I instancji na decyzję kasacyjną organu odwoławczego było także m.in. uznanie, że w decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego zabrakło ustalenia niezbędnych przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, czego wymagał art. 128 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne. Z kolei Sąd I instancji uznał w wyroku, że zasadne były także zarzuty o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 128 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy odnośnie do konieczności ustalenia obowiązków wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych i samych wód. Skarżąca kasacyjnie zarzutów odnośnie do tych kwestii w skardze kasacyjnej nie zawarła. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie może zatem odnieść się do tych zagadnień, co powoduje, że dokonana wobec nich ocena prawna Sądu I instancji jest obowiązująca i nie można od niej odstąpić.
Z kolei ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w niniejszym uzasadnieniu odnośnie do posiadania przymiotu strony przez współwłaścicieli działki nr 387/1 zastępuje ocenę dokonaną przez Sąd I instancji i musi zostać ona uwzględniona przez ponownie orzekające w sprawie organy. Dlatego chociaż część zarzutów skargi kasacyjnej miała usprawiedliwione podstawy, to jednak fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powoduje, że skargę kasacyjną należy oddalić. Skoro bowiem decyzja organu I instancji zawierała wady powodujące konieczność jej uchylenia, to oddalenie skargi kasacyjnej spowoduje konieczność ponownego rozpoznania przez organ I instancji wniosku inwestora z obowiązkiem uwzględnienia zawartej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Zatem mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiadał prawu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.