Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., IV SA/Wa 719/11, oddalił skargę P. Ć. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "WIOŚ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na podstawie art.79b ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 i Nr 88, poz. 587), nałożył na Firmę Prywatną "[...]" z siedzibą w R. przy ulicy [...] 65 karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wytwarzanie odpadów bez wymaganego przedłożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami (dalej "informacji").
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchylił decyzję WIOŚ w części dotyczącej określenia adresata decyzji i orzekł o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł z tytułu uchybienia obowiązkowi wynikającemu z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach.
Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, GIOŚ wskazał, że art.17 ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach przewiduje obowiązek przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Obowiązek ten dotyczy wytwórców odpadów, którzy wytwarzają odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne ("odpady inne niż niebezpieczne" zwane dalej także "innymi odpadami"). W myśl art. 79b ust.1 pkt 2 ustawy o odpadach posiadacz odpadów, który wytwarza odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami lub prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją, podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł. Karę tę, zgodnie z art. 79b ust. 1 ustawy o odpadach, wymierza w drodze decyzji właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska.
Skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Firma Prywatna "[...]" z siedzibą w R. przy ulicy [...] 65. Kontrola przeprowadzona przez WIOŚ w dniach 25 czerwca – 8 lipca 2010 r. wykazała, że na terenie zakładu produkowane są opakowania drewniane (palety drewniane). W trakcie kontroli okazano dwie karty przekazania odpadu o kodzie 03 01 05 – trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, z dnia 2 czerwca 2010 r. w ilości 222,4 Mg i z dnia 9 czerwca 2010 r. w ilości 820,47 Mg. Odbiorcą odpadów jest zgodnie z umową zawartą w dniu 23 października 2008 r. [...] Sp. z o.o. Odnotowano również, że przedsiębiorca wytwarza odpady w postaci zużytych lamp fluorescencyjnych, zużytego oleju sprężarkowego, zużytej odzieży ochronnej, opakowań (kartony, worki papierowe).
Zdaniem GIOŚ w decyzji WIOŚ wadliwie wskazano jako stronę nie skarżącego jako osobę fizyczną a firmę którą posługuje się w obrocie gospodarczym w ramach prowadzonej jednoosobowej działalności gospodarczej (działalności prowadzonej jako osoba fizyczna). Co do zasady jednakże wymierzenie skarżącemu kary jest zasadne. Materiał dowodowy sprawy potwierdza bowiem, że skarżący nie przedłożył informacji, pomimo tego że jego działalność powoduje powstanie rocznie ponad 5 Mg odpadów innych niż niebezpieczne (potwierdzają to karty przekazania odpadu o kodzie 03 01 04).
Wbrew ocenie dokonanej przez WIOŚ nie ma natomiast wystarczających podstaw do przyjęcia, że skarżący wytwarza również odpady niebezpieczne. Zapis protokołu w tym zakresie jest nieprecyzyjny i nie pozwala na ustalenie, czy odpady te występowały na terenie zakładu, jak też nie pozwala na ustalenie rocznej ilości wytworzonych odpadów.
Niezależnie od powyższego, samo wytwarzanie przez skarżącą odpadów innych niż niebezpieczne, upoważnia do nałożenia na skarżącą kary, o której mowa w art. 79b ust. 1 ustawy o odpadach.
P. Ć. w skardze na powyższą decyzję wskazał, że nie wytwarza odpadów. Organ wadliwie zakwalifikował jako odpady następujące produkty: (-) zrzynę (nie ścinki drewna) ładowaną bezpośrednio do kontenerów transportowych, przygotowaną do sprzedaży zgodnie z umową na sprzedaż surowca drzewnego, (-) trociny tartaczne, nie magazynowane a ładowane za pośrednictwem cyklonu do kontenerów transportowych przygotowane do sprzedaży zgodnie z umową na sprzedaż surowca, (-) korę i ścinki drewna - drzazgi nie są magazynowane na hałdach (w protokole kontroli nie istnieje dowód w postaci zdjęć oraz inny dowód na istnienie hałd), (-) stalowe elementy konstrukcyjne nie są odpadem a istotnie cennym elementem części urządzenia typu Hildebrandt (suszarnia do drewna).
Ponadto podniósł, że w trakcie kontroli nie okazano kart przekazania opadu o kodzie 03 01 05 ani też o kodzie 03 01 04 z dnia 2 czerwca 2010 r. oraz karty z dnia 9 czerwca 2010 r. "wynikłego w tym miejscu prowadzonej działalności". Okazano natomiast umowę sprzedaży surowca z dnia 23 października 2008 r. Skarżący poinformował również, że pierwszą umowę zawarł w 2004 r., przedłożył też aneksy z lat ubiegłych, jak i z okresu, w którym rozpoczął działalność w Radoszewie, tj. 31 grudnia 2009 r. oraz faktury sprzedaży, więc istotnym jest dzień powstania odpadu. Zgodnie z dokumentacją spółka [...] Sp. z o.o. nie jest odbiorcą odpadu, a jest kontrahentem skarżącego. Produkt uboczny z produkcji palet w postaci zrzyny, klocka, trociny oraz drewna okrągłego z wadami stanowi integralną część obrotu skarżącego, jak i jego zysków. Komisja Rady i Parlamentu Europejskiego nie uznaje tego rodzaju surowców za odpad (Komunikat Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 21 lutego 2007 r. KOM (2007) 59. Organ odwoławczy nie zapoznał się ze wszystkimi dowodami i wyjaśnieniami skarżącego, odnosząc się wyłącznie do fikcyjnych informacji przekazanych przez WIOŚ. Nie ustalono ilości rzekomych innych odpadów, wytwarzanych w ciągu roku ani też w rzeczywistości przetworzonego drewna w okresie od 31 grudnia 2009 r. do dnia rozpoczęcia kontroli.
Skarżący przedłożył także w trakcie kontroli oraz w zastrzeżeniach do protokołu informacje, że złożył stosowne informacje w dniu 15 czerwca 2010 r. w postaci Karty Informacyjnej odnośnie prowadzonej działalności, w których to także jest informacja o ilości przetwarzanego surowca drzewnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki, zobowiązujące organy inspekcji ochrony środowiska do wymierzenia skarżącemu kary, o której mowa w art. 79b ust. 1 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie dochowały obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. wyjaśniły w wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, we wszechstronny sposób rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, a także wyczerpująco uzasadniły faktyczne i prawne przesłanki wydania rozstrzygnięć.
Przepis art. 79b ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady wytwarza odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami lub prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 złotych. Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że wytwórca odpadów jest obowiązany do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne. Zgodnie z art. 24 ust.1 ustawy informację o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przedkłada się właściwemu organowi w terminie 30 dni przed dniem rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów lub dniem zmiany tej działalności wpływającej na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposobów gospodarowania nimi.
Kryteria pozwalające uznać daną substancję za odpad wskazuje definicja zawarta w art.3 ust.1 ustawy o odpadach, w świetle której odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przytoczona powyżej definicja odpadów, zawarta w ustawie o odpadach jest tożsama z definicją odpadów zawartą w Dyrektywie 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE L 06.114.9). Zgodnie zatem z art. 1 ust. 1 pkt a/ Dyrektywy do jej celów "odpady" oznaczają wszelkie substancje lub przedmioty należące do kategorii określonych w załączniku I, które ich posiadacz usuwa, zamierza usunąć lub ma obowiązek usunąć. Oznaczone numerem 1 załączniki do ustawy i dyrektywy (zatytułowane "Kategorie odpadów") przewidują m.in. również odpad o kodzie Q8 – pozostałości z procesów przemysłowych (np. żużle, pozostałości podestylacyjne itp.). Odpady powstające przy produkcji palet drewnianych należy zakwalifikować do kategorii odpadów Q8.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że skarżący prowadził działalność powodującą powstawanie powyżej 5 Mg odpadów innych niż niebezpieczne, w związku z czym był zobowiązany do przedłożenia stosownej informacji właściwemu organowi. Fakt wytwarzania odpadów innych niż niebezpieczne w ilości przekraczającej ponad 5 Mg/rok został potwierdzony kartami przekazania odpadu o kodzie 03 01 05, które zostały okazane podczas kontroli.
Skarżący natomiast zarzucił, że w trakcie kontroli nie okazano kart przekazania odpadu o kodzie 03 01 05 o numerze 05/2010 z dnia 2 czerwca 2010 r. i numerze 06/2010 z dnia 9 czerwca 2010 r. Sąd zauważył, że stosownie do art.76 §1 k.p.a. protokół kontroli stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dodatkowo wskazać należy, że pismem z dnia 20 lipca 2010 r. skarżący wniósł zastrzeżenia do wskazanego wyżej protokołu kontroli, w którym wskazał, że okazane karty przekazania odpadu wystawione zostały przez Kronospan Szczecinek Sp. z o.o., a nie przez niego. Jest to pośredni dowód świadczący o istnieniu tychże kart.
Podpisując karty przekazania odpadu o kodzie 03 01 05, skarżący wyraził wolę pozbycia się odpadu. Sama przydatność określonego przedmiotu dla dalszego procesu produkcyjnego jako surowca, czy jego wartość rynkowa przy sprzedaży nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza.
W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że skarżący wytwarza rocznie ponad 5 Mg odpadów innych niż niebezpieczne. O ilości tej świadczą zarówno dwie karty przekazania odpadu 03 01 05 w ilości 222,4 Mg i 820,47 Mg, a także dołączone przez skarżącego pismo [...] Sp. z o.o. o ilości zakupionego asortymentu. Wynika stamtąd, że w 2010 r. skarżący przekazał samej trociny tartacznej w ilości 350 465 kg, czyli 350,465 Mg.
Odnosząc się do Komunikatu Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 21 lutego 2007 r. KOM (2007) 59, który według skarżącego świadczy o tym, że wytwarzany przez niego rodzaj surowca nie jest odpadem, Sąd stwierdził, że dokument ten wskazuje jedynie schemat stosowany przy podejmowaniu decyzji o rozróżnieniu pomiędzy odpadami a produktami ubocznymi. Skarżący nie wykazał, że spełnia wszystkie założenia niniejszego schematu. Ponadto, nawet jeżeli określony materiał spełnia wskazane wyżej testy, a został on w praktyce usunięty, należy go jednoznacznie uznać za odpad i tak go traktować.
Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.
P. Ć. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- – przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwej zastosowanie art. 17 ust 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 79b ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy mając na uwadze art. 1 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE L 06.114.9) polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż skarżący wytwarza odpady bez wymaganego złożenia informacji o wytworzonych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami lub prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie ze złożoną informacją;
- – przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji brak należytego ustalenia i uwzględnienia przepisów, które organy i sąd administracyjny powinny wziąć pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego sprawy.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował dokonane przez organy administracji ustalenia faktyczne stanowiące podstawę podjętych rozstrzygnięć. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzone przez organ ochrony środowiska nieprawidłowości związane z wytwarzaniem i gospodarowaniem odpadami w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej mają oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przedstawiając stan faktyczny sprawy odniósł się do mocy dowodowej dokumentów służących do wyjaśnienia okoliczności istotnych w zakresie rodzaju i ilości odpadów wytwarzanych w zakładzie produkcyjnym skarżącego. Zaznaczyć należy, że o ile organ odwoławczy przedstawił w decyzji logiczną argumentację co do wiarygodności ustaleń przyjętych w protokole kontrolnym, to skarżący w toku całego postępowania ograniczył się tylko do zanegowania wyników kontroli, bez zaoferowania dowodów mogących skutecznie podważyć stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji.
W rezultacie Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że organy obu instancji dochowały obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało przyjęciem w zaskarżonym wyroku, że wykazane zostały dowodowo okoliczności świadczące o wytwarzaniu przez skarżącego jako przedsiębiorcę odpadów innych niż niebezpieczne w ilości ponad 5 Mg rocznie. Oceny Sądu Wojewódzkiego nie mogły podważyć ogólnikowo sformułowane twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej.
Strona skarżąca zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego sprawy nie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej konkretnych okoliczności, które pominięte zostały przy konstruowaniu stanu faktycznego stanowiącego podstawę podjętych rozstrzygnięć. Autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do argumentacji Sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ograniczając swój wywód do zanegowania faktu wytwarzania odpadów przez skarżącego i stwierdzenia, że organy administracji w przeprowadzonym postępowaniu uchybiły przepisom art. 7, 9, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego za nieusprawiedliwioną należało uznać podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Nietrafne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 79b ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
W rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym stała się kwalifikacja odpadów powstających przy prowadzonej przez zakład skarżącego produkcji palet drewnianych. W świetle przepisów mających zastosowanie w sprawie istotna była ocena, czy materiały będące pozostałością po produkcji palet (trociny, wióry, ścinki, kora) stanowią produkty uboczne, czy też odpady.
Kryteria pozwalające uznać daną substancję za odpad wskazuje definicja zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którą odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia jest obowiązany.
Zaznaczyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zostało podważone stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że odpady powstające przy produkcji palet drewnianych należy zakwalifikować do kategorii odpadów oznaczonej w załączniku do ustawy kodem Q8.
Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej koncentrują się wyłącznie na kwestii związanej z możliwością dalszego wykorzystania materiału stanowiącego pozostałość z produkcji palet.
Autor skargi kasacyjnej przytaczając fragmentarycznie orzecznictwo ETS i odwołując się do Komunikatu Komisji Rady i Parlamentu Europejskiego z 21 lutego 2007 r. wskazał okoliczności, które w przekonaniu strony skarżącej pozwalają uznać określone pozostałości procesu produkcyjnego za produkt uboczny a nie za odpad. Poczynione jednak uwagi nie zostały odniesione do stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Autor skargi kasacyjnej słusznie zauważył, że pozostałości z produkcji palet w konkretnych przypadkach mogą stanowić produkt uboczny wykorzystywany jako surowiec do dalszego wytwarzania. By jednak taki stan przyjąć musi być stwierdzone, że wykorzystanie jest pewne, jest elementem integralnego procesu produkcyjnego i nie wymaga dalszego przetwarzania poza adaptację do odpowiednich rozmiarów w celu zintegrowania z produktem końcowym.
Tymczasem skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej w kierunku wykazania, że materiały pochodzące z prowadzonej przez jego zakład produkcji są bezpośrednio wykorzystywane w pierwotnym procesie produkcyjnym lub w innym zintegrowanym procesie produkcyjnym, w którym ponowne ich wykorzystanie jest pewne.
Natomiast organy administracji – opierając się na dokumentach w postaci umowy zawartej przez skarżącego z przedsiębiorstwem [...] Spółka z o.o. oraz kart przekazania odpadu o oznaczonym kodzie – uprawnione były do przyjęcia, że wymieniony kontrahent jest odbiorcą odpadów w ilości ponad 5 Mg w skali roku.
W konsekwencji trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że poprzez podpisanie kart przekazania odpadu o kodzie 03 01 05 skarżący wyraził wolę pozbycia się przedmiotowych odpadów. Sama zaś przydatność określonego materiału dla dalszego procesu produkcyjnego jako surowca, czy też jego wartość rynkowa przy sprzedaży nie pozbawia go charakteru odpadu, skoro kwalifikacja do kategorii odpadów jest następstwem woli lub konieczności wyzbycia się przez pierwotnego posiadacza. Powyższe okoliczności dawały podstawę do zaakceptowania przez Sąd Wojewódzki oceny organu odwoławczego co do tego, że skarżący jako przedsiębiorca jest wytwórcą opadów innych niż niebezpieczne w ilości warunkującej obowiązek składania informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobie gospodarowania wytworzonymi odpadami, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. W rezultacie za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki zobowiązujące organ inspekcji ochrony środowiska do wymierzenia skarżącemu kary, przewidzianej w przepisie art. 79b ust. 1 ustawy o odpadach.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.