Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 09 października 2014 r. o sygn. akt II SA/Lu 926/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II); a także zasądził od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz A.M. 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
Wyrok ten zapadł, jak wynika z jego uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przywołaną wyżej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej też jako "organ II instancji" lub "LWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lipca 2013 r. nr PINB [...] nakazującą A.M. rozbiórkę części budynku wykorzystywanego na cele gastronomii, usług i zakwaterowania, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., gmina [...], przebudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego po dniu 15 września 1997 r., a przed dniem 5 kwietnia 2009 r., bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Ów nakaz rozbiórki orzeczony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (zwanego też dalej "organem I instancji" lub "PINB") obejmował następujące części przedmiotowego budynku:
- – część o wymiarach około 20,00 m x 4,60 m od strony drogi [...],
- – część o wymiarach 26,15 m x 4,45 m od strony drogi [...],
- – część o wymiarach 35,55 m x 3,90 m od strony drogi [...] i miał prowadzić do pozostawienia budynku dwukondygnacyjnego o wymiarach 20,0 m x 57,1 m i powierzchni użytkowej 2063,90 m2.
Opisany nakaz rozbiórki zapadł w wyniku wszczętego przez PINB z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku zajazdu usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości W., stanowiącego własność A.M. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowy zajazd stanowi dwupiętrowy murowany budynek o długości całkowitej około 61,70 m i szerokości około 27,60 m, który obecnie pełni funkcję gastronomiczno-usługową z pokojami noclegowymi. W dniu 6 lipca 2012 r. właściciel obiektu oświadczył do protokołu oględzin, że nie dysponuje żadnymi dokumentami związanymi z prowadzeniem robót, nie posiada pozwolenia na budowę spornego obiektu, ani też pozwolenia na użytkowanie sali weselnej lub pokoi noclegowych. Na podstawie poczynionych ustaleń, w tym zdjęć satelitarnych pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ I instancji uznał, że przedmiotowy budynek był nadbudowany, rozbudowywany i przebudowywany w okresie po 15 września 1997 r., a przed 5 kwietnia 2009 r., w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym zastosowanie mają przepisy art. 48–art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie: "pr.bud.").
W konsekwencji, mając na względzie możliwość legalizacji tej samowoli budowlanej, organ I instancji postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową i przebudową spornego budynku oraz zobowiązał jego właściciela do przedłożenia w terminie do 15 marca 2013 r. dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Orzeczony następnie przez PINB nakaz rozbiórki stanowił konsekwencję niewykonania w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków.
A.M. złożył odwołanie od opisanej decyzji PINB, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Odwołujący zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 pr.bud. Podniósł, że organ I instancji błędnie ustalił, iż rozbudowa przedmiotowego budynku nastąpiła po roku 1997, gdyż nie można tego wydedukować w oparciu o podaną w akcie notarialnym (umowie sprzedaży) z 26 listopada 2001 r. powierzchnię użytkową budynku. Ponadto odwołujący podkreślił, że dysponuje zaświadczeniem z [...] kwietnia 2012 r. wydanym przez Urząd Gminy W., w którym stwierdzono, że "budynek zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości W., został pobudowany w latach 50-tych i rozbudowany na początku lat 70-tych".
Odnosząc się zaś do faktu niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia PINB z [...] października 2012 r., A,M,. wyjaśnił, iż nie mógł dostarczyć żądanych dokumentów, bowiem oznaczałoby to akceptację zarzucanej samowoli budowlanej.
Utrzymując w mocy ww. decyzję PINB opisaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2013 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił przekonanie organu I Instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż sporny budynek został samowolnie nadbudowany, rozbudowany i przebudowany w okresie po 15 września 1997 r. a przed 5 kwietnia 2009 r. W konsekwencji LWINB uznał, że wobec niedostarczenia przez jego właściciela w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu PINB, zasadnym było nakazanie rozbiórki nielegalnie zrealizowanych części tego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud.
Skargę na opisaną decyzję LWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył A.M., wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w całości, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: (a) art. 48 ust. 1 pr.bud., poprzez niedostrzeżenie przez organy nadzoru budowlanego, że obiekt, którego dotyczy decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, został w tej decyzji określony w sposób ogólny i nieprecyzyjny, przez co jest ona niewykonalna. Naruszenie tego przepisu skarżący wiązał przede wszystkim z jego niewłaściwym (bezzasadnym) zastosowaniem, wobec braku jednoznacznych dowodów wskazujących na czas powstania obiektu; (b) art. 103 § 2 pr.bud., polegające na niezastosowaniu tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i nieprzeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane; (2) 8mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: (a) art. 80 k.p.a. wyrażające się w tym, iż organy obu instancji niezasadnie pominęły dowody zgłaszane w postępowaniu administracyjnym przez skarżącego i oparły rozstrzygnięcie jedynie na dowodach potwierdzających tezę przyjętą przez organy, a w szczególności za dowód o rozstrzygającym znaczeniu uznały zdjęcia lotnicze, które waloru takiego nie posiadają, bowiem nie zostały opracowane przez uprawnionego geodetę w sposób profesjonalny i pozwalający na bezsporną identyfikację obiektu, a zwłaszcza określenie jego szczegółowych wymiarów.
Skarżący wyraził pogląd, że przedmiotowe zdjęcia powinny zostać pominięte jako dowód, albowiem nie mogą być one uznane za dokumenty urzędowe, a co najwyżej jako materiał z quasi oględzin, co do którego nie została jednak zachowana procedura przeprowadzenia takiego dowodu, a zwłaszcza nie zapewniono stronie udziału w jego przeprowadzeniu (art. 79 § 1 k.p.a.); (b) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, iż organy administracji obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, przez co nie ustaliły daty powstania obiektu, a przede wszystkim: jaka jego część powstała jako rozbudowa oraz czy możliwe jest dokonanie rozbiórki części budynku bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej jego części, wykonanej zgodnie z prawem. Zagadnienie to, jak podkreślił skarżący, zostało całkowicie pominięte zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu decyzji; (c) art. 107 § 3 "pkt 5" k.p.a., wobec nieprawidłowej kontroli instancyjnej, skutkującej tym, iż organ II instancji nie stwierdził nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę, pomimo że była ona niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały i wynika z nieprecyzyjnego opisu przedmiotu rozbiórki w sentencji decyzji, tj. w sposób nie dający możliwości ustalenia zakresu rozbiórki (rozwijając ten zarzut skarżący wskazał, że organ I instancji, podając wymiary części budynku mające ulec rozbiórce, posługiwał się przyimkiem "około"; ponadto skarżący zwrócił uwagę na nieprecyzyjne, w jego ocenie, wskazanie miejsca położenia objętych orzeczoną rozbiórką części budynku, ograniczające się jedynie do podania punktów orientacyjnych w postaci istniejących dróg); (d) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, jak również do zgłaszanych przez nią dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Uchylając zaskarżoną decyzję LWINB opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 926/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn uwzględnionych przezeń z urzędu.
Za prawidłowe uznał bowiem Sąd pierwszej instancji stanowisko organów nadzoru budowlanego, które – stosując art. 48 pr.bud. w odniesieniu do trzech części przedmiotowego budynku stanowiącego własność skarżącego – oparły się na ustaleniu, iż owe części zrealizowane zostały po 15 września 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadniczym dowodem w tej kwestii były dołączone do akt sprawy zdjęcia satelitarne, co do których – w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego brak było podstaw, aby odmówić im mocy dowodowej. Przekonanie organów, iż przed dokonaniem rozbudowy spornego obiektu o ww. części, jego gabaryty ograniczały się do powierzchni użytkowej 2063,90 m2, potwierdza dodatkowo treść załączonej do akt kopii aktu notarialnego umowy sprzedaży.
Jednocześnie zasadnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zostało uznane za istotne dla sprawy pismo Urzędu Gminy W. z [...] kwietnia 2012 r., gdyż nie sposób na jego podstawie wykluczyć, że po 15 września 1997 r. przedmiotowy obiekt objęty został dalszą, samowolną rozbudową, tym bardziej, że w świetle załączonych do akt fotografii okoliczność ta wydaje się oczywista.
Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uznanie jako prawidłowych ustaleń organów co do terminu realizacji objętych nakazem rozbiórki części przedmiotowego budynku przesądza o tym, że prawidłowe jest również stanowisko co do realizacji tych części w warunkach samowoli budowlanej – bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W rezultacie organ nadzoru budowlanego zasadnie objął tę samowolę postępowaniem legalizacyjnym, regulowanym art. 48 pr.bud., i zobowiązał właściciela spornego obiektu do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, które legalizację tę miały umożliwić. Bezspornym jest, że skarżący obowiązku tego nie wykonał, wobec czego, w świetle art. 48 ust. 4 pr.bud., organ I instancji był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki objętych tym postępowaniem fragmentów budynku.
W ocenie Sądu pierwszej instancji bezzasadne są również zarzuty skargi wskazujące na niewykonalność nałożonego decyzją organu I instancji obowiązku. W szczególności brak jest podstaw, by uznać, że przedmiot orzeczonej tą decyzją rozbiórki został określony nieprecyzyjnie, skoro organ I instancji w sposób dokładny (już bez użycia przyimka "około") podał wymiary części budynku nieobjętej rozbiórką.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi odnośnie do braku ustaleń, czy możliwym jest przeprowadzenie rozbiórki wskazanych w sentencji decyzji PINB trzech części spornego budynku bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej jego części (zrealizowanej legalnie), Sąd pierwszej instancji krytycznie ocenił fakt, że stanowisko swoje w tym względzie organ II Instancji zaprezentował dopiero w odpowiedzi na skargę – gdzie uznał powyższy zarzut za niezasadny, gdyż wcześniej obiekt ten samodzielnie w takim właśnie kształcie funkcjonował – podkreślając, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać decyzji. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu II instancji było odniesienie się do powyższej kwestii w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że skarżący podnosił ją w odwołaniu.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną także z tego powodu, iż ze szkicu sporządzonego przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. podczas oględzin w dniu 6 lipca 2012 r. wynika, że przedmiotowy obiekt – poza trzema częściami przeznaczonymi w decyzji pierwszoinstancyjnej do rozbiórki oraz częścią podaną w niej jako ta, która w wyniku nakazanej rozbiórki ma pozostać – posiada również, od strony zachodniej (ul. [...]), część (oznaczoną na szkicu jako "rampa") o łącznej długości 61,70 m i szerokości wynoszącej na odcinku o długości 8,90 m od strony północnej: 3,15 m, a na pozostałym odcinku: 1,85 m. Co do tej części organ I instancji nie orzekł rozbiórki, a jednocześnie pominął ją opisując tę część obiektu, która po dokonaniu rozbiórki ma pozostać.
Wobec tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie PINB jest niejednoznaczne. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ II instancji nie usunął jednak wskazanego braku w jej rozstrzygnięciu, a przede wszystkim nie wyjaśnił, czy opisany wyżej fragment spornego budynku, zlokalizowany od strony ul [...], również winien zostać objęty nakazem rozbiórki, czy też jest z tego nakazu wyłączony. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym było zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, uchylenie tej decyzji celem wyjaśnienia opisanej kwestii i ewentualnego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji we wskazanym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę, LWINB powinien odnieść się ponadto do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej, nieobjętej nakazem rozbiórki części budynku. Zarazem jednak winien uwzględnić stanowisko Sądu zaprezentowane we wcześniejszej części uzasadnienia, uznające za bezzasadne inne zarzuty strony skarżącej.
W skardze kasacyjnej A.M., zastępowany przez adw. D.P., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wypływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. – zawarcie w uzasadnieniu wyroku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez odniesienie się także do zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego, pomimo że przy uwzględnieniu skargi stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia orzeczeń organów administracji, "a tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w efekcie narzucił a wręcz nakazując organowi odwoławczemu treść decyzji, którą powinien podjąć".
W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się także do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego. Co więcej, w konkluzji narzucił, a wręcz nakazał (nie wskazał) organowi odwoławczemu, który ponownie rozpozna sprawę, uznanie za bezzasadne innych zarzutów Skarżącego. W ocenie skarżącego kasacyjnie tego rodzaju rozstrzygnięcie z punktu widzenia obowiązujących przepisów jest nieuprawnione. Skoro istota orzekania przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny zgodności z prawem czynności administracji publicznej, to sąd ten nie stosuje przepisów, które miały zastosowanie w toku postępowania przed organem administracji. Jako podmiot zewnętrzny względem administracji nie może przeprowadzić ostatniego etapu stosowania prawa, lecz niejako w zamian udziela odpowiedzi na pytanie o legalność postępowania organu administracji publicznej. W granicach art. 153 p.p.s.a. nie mieści się rozstrzyganie sprawy merytorycznie, czego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonał Sąd pierwszej instancji.
Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania. Od razu należy zaznaczyć, że w ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych, na których Sąd pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie – co oznacza, że przy rozpoznawaniu tej skargi Naczelny Sąd Administracyjny był zobligowany przyjmować, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak to zostało zaakceptowane w zaskarżonym wyroku WSA.
Natomiast zarzucane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie prawa procesowego miało przejawiać się w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającym na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" poprzez odniesienie się przez ten Sąd także do zarzutów skargi dotyczących naruszeń prawa materialnego i nakazanie uznania ich przy ponownym rozpoznaniu sprawy za bezzasadne, pomimo że podstawę uwzględnienia skargi stanowiło wyłącznie stwierdzenie naruszenia przez organy przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie podważa treści oceny zarzutów skargi sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji, a jedynie kwestionuje samą dopuszczalność jej wyrażenia na tym etapie postępowania.
Podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, a to z następujących względów.
Ustrojową rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej – co wynika już z art. 184 Konstytucji RP, a znajduje potwierdzenie w unormowaniach art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066; dalej skrócie: "p.u.s.a.") oraz art. 1 p.p.s.a. – przy czym kontrola ta sprawowana jest zasadniczo pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. – znajdującego zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który to wyjątek w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania). Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, a nie w granicach zarzutów skargi. Powyższe oczywiście nie zwalnia sądu od obowiązku ustosunkowania się do tych zarzutów w uzasadnieniu swego wyroku. Wręcz przeciwnie, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się obowiązek sądu pierwszej instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi (por. wyrok NSA z 12.07.2016 r., II OSK 2469/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), z tym wszakże zastrzeżeniem, że z treści art. 141 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika przede wszystkim obowiązek sądu przedstawienia i omówienia tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 04.12.2012 r., II OSK 1365/11, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzecznictwo NSA).
Jest tak dlatego, że brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygnięcie nie rzutują, zwykle nie będzie stanowić uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji przyjmuje się, że sąd nie musi – aczkolwiek jest to pożądane z uwagi na potrzebę wszechstronnego informowania strony o jej sytuacji procesowej – odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 24.06.2005 r., FSK 2633/04, CBOSA; podobnie J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 134).
W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że obowiązek sądu pierwszej instancji odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi jest zasadą, od której wprawdzie istnieją wyjątki, ale nie powinny być one interpretowane rozszerzająco (w myśl klasycznej reguły: "exceptiones non sunt extendendae"). Jednym z takich dopuszczanych w praktyce wyjątków jest sytuacja, gdy do uwzględnienia skargi dochodzi z uwagi na stwierdzoną przez sąd wadliwość ustaleń stanu faktycznego sprawy – wówczas, jak wskazuje się w orzecznictwie, merytoryczne rozpatrywanie zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego może być uznane za przedwczesne (por. np. wyrok NSA z 17.04.2008 r., I FSK 518/07, CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, przywołany wyjątek odnosi się jednak zasadniczo do przypadku, gdy wyrażana przez sąd ocena prawnomaterialna miałaby obejmować także te elementy stanu faktycznego, które nie zostały jeszcze w sposób należyty ustalone przez organy administracji.
Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się bowiem wiążąco do materialnoprawnych zarzutów skargi – dotyczących naruszenia art. 48 ust. 1 i art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – które odnosiły się do ustaleń faktycznych uznanych uprzednio przez ten Sąd za niewadliwe (przede wszystkim odnośnie do samowolnego charakteru i terminu realizacji części przedmiotowego obiektu objętych nakazem rozbiórki, co determinowało określenie reżimu prawnego właściwego dla oceny zaistniałej samowoli budowlanej). Takie ustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do ww. zarzutów skargi, uznanie ich za bezzasadne i nakazanie organom uwzględniania tego stanowiska Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy wypełniało dyspozycję art. 141 § 1 i 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i bez wątpienia mieściło się w ramach "oceny prawnej" wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. Albowiem na gruncie tego ostatniego przepisu – który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego wyroku stanowił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia – "ocena prawna" rozumiana jest szeroko, jako "sąd o prawnej wartości sprawy".
Ocena prawna może bowiem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji (zob. np. wyrok NSA z 24.09.2015 r., II OSK 1630/14, CBOSA; tak też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 153).
Za zasadnością i celowością ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów naruszenia prawa materialnego nawiązujących do tych okoliczności faktycznych sprawy, które zostały już przez Sąd uznane za należycie wyjaśnione, przemawiał także wzgląd na ekonomię postępowania sądowoadministracyjnego (zob. art. 7 p.p.s.a.).
Natomiast wskazane przez Sąd pierwszej instancji braki w ustaleniach faktycznych – które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – dotyczyły innych aspektów faktycznych tej sprawy, a mianowicie konieczności wyjaśnienia: dalszych losów tej części przedmiotowego budynku, która, jak dotychczas, nie została wprost objęta nakazem rozbiórki, ale też wyraźnie spod niego nie została wyłączona (tzw. rampy), a także kwestii ewentualnego wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej, wyraźnie wyłączonej spod nakazu rozbiórki, części przedmiotowego budynku. W tym zakresie zaś Sąd pierwszej instancji nie sformułował żadnych wiążących ocen prawnych, poprzestając jedynie na wskazaniu potrzeby rozważenia tych zagadnień przez organ II instancji i ewentualnego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu I instancji we wskazanym zakresie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. za chybiony. W szczególności nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, iżby wiążące odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skargi stanowiło nieuprawnione "merytoryczne rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 ab initio p.p.s.a.