Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1451/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr... uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 25 lutego 2019 r. nr... w całości i orzekająca: na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2906 ze zm.) o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. Nr... z dnia 13 marca 2014 r., w części dotyczącej usunięcia nieprawidłowości w części klatek nr... w budynku przy ul. H. w W..
W ocenie Sądu pierwszej instancji Wspólnota słusznie wskazała, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. H. w W. składająca się z działek ew. nr...,... i... objęta jest prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy W. uchwałą Nr... z dnia 12 lipca 2001 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwartału ograniczonego ulicami: H., M., W. i K. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2001 r. Nr 164, poz. 2504). Działka nr... oznaczona jest w planie symbolem... Natomiast działki ew.... i... oznaczone w planie symbolem... Zgodnie z § 66 pkt 2 ww. uchwały plan ustala dla działki... (aktualnie działka ew. nr...):
- zachowanie istniejącego budynku ul H.... oraz istniejącego budynku H...., za wyjątkiem oficyn tego budynku, zgodnie z rysunkiem planu,
- likwidację oficyn budynku.
W myśl § 66 pkt 3 uchwały plan dopuszcza dla działki...:
- remonty, adaptacje i przebudowę budynków;
- nadbudowę budynku, pod warunkiem dostosowania nadbudowy do istniejącej bryły budynku, z uwzględnieniem ustaleń pkt 4;
- adaptację strychu (poddasza) na pomieszczenia użytkowe oraz przebudowę dachu, pod warunkiem dostosowania nadbudowy do istniejącej bryły budynku, z uwzględnieniem ustaleń pkt 4;
- zachowanie istniejących oficyn budynku do czasu realizacji nowej zabudowy na terenie części działki....
Zgodnie zaś z § 105 pkt 2 przedmiotowej uchwały plan ustala dla części działki... (działki, nr ew.... i...) likwidację istniejącego budynku w złym stanie technicznym ul. H. zgodnie z rysunkiem planu i lokalizacje nowej zabudowy, przy uwzględnieniu ustaleń wynikających z pkt 4 tego przepisu, w myśl którego plan dopuszcza dla części działki... zachowanie istniejącej zabudowy oraz jej remont lub adaptację, pod warunkiem, że nie będzie to kolidowało z projektowaną zabudową.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zachowanie budynku posadowionego na dz. ew...., oraz przewiduje daleko idącą możliwość likwidacji budynków oficyn H. posadowionych na dz. ew.... i..., aczkolwiek nie zawiera nakazu takiej likwidacji.
Sąd podkreślił, że bezsporne jest, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia 13 marca 2014 r. wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 wynika, że omawiany obiekt stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia oraz jest w złym stanie technicznym. Z wniosku strony skarżącej o uchylenie tej decyzji w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego wynika wola rozbiórki przedmiotowych oficyn, także działań znacznie dalej idących, niż nakazane ww. decyzją z dnia 31 marca 2014 r. W ocenie Sądu, przepisy planu zagospodarowania przestrzennego o ile nie nakazują, to dopuszczają rozbiórkę omawianych oficyn. Tym samym, w świetle powyższych wywodów odnoszących się do zastosowania art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji związanych, zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz argumentów strony, wskazujących, że omawiane oficyny nie zamieszkują już żadni lokatorzy, bowiem zapewniono im inne lokale socjalne, uznać należy, że samo stwierdzenie organów obu instancji, że wyłączona jest możliwość zastosowania w odniesieniu do decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niedopuszczalność zmiany bądź uchylenia decyzji "związanej", na którym oparte są rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest niewystarczające, a tym samym naruszono art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy winny rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał słuszny interes strony oraz słuszny interes społeczny w uchyleniu omawianej decyzji PINB z dnia 31 marca 2014 r.
Sąd zauważył pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z ewentualnym uchyleniem ww. decyzji z dnia 31 marca 2014 r., związane z faktem, iż bezsporny jest zły stan technicznych klatek w oficynach przy ul. H. w W., a w przypadku wyeliminowania z obrotu ww. decyzji strona skarżąca zostałaby zwolniona z działań naprawczych co do stwierdzonych nieprawidłowości, szczególnie wobec braku wniosku strony skarżącej o pozwolenie na rozbiórkę omawianych oficyn. Dlatego, w ocenie Sądu, w świetle argumentacji Wspólnoty zawartej we wniosku o uchylenie, w odwołaniu oraz skardze, organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 67 Prawa budowlanego, w myśl którego, jeżeli nieużytkowany obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Jednakże w tym miejscu podkreślić należy, odnosząc się do argumentacji strony o nieracjonalności wykonania decyzji PINB z dnia 31 marca 2014 r. z punktu widzenia ekonomicznego, że przydatność obiektu budowlanego do remontu, odbudowy lub wykończenia powinna być oceniona w kategoriach technicznych, a nie ekonomicznych. Podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być uznanie, że jego remont, odbudowa lub wykończenia są nieopłacalne (vide: wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2293/16).
Nadto nie uszło uwadze Sądu, że z decyzji PINB z dnia 31 marca 2014 r. wynika, że dotyczy klatek schodowych nr... i... znajdujących się w oficynach budynku przy ul. H., natomiast wniosek o uchylenie ww. decyzji pomija klatkę nr..., a rozstrzygnięcia decyzji obu instancji akceptują powyższe. Rozbieżność ta, w ocenie Sądu pierwszej instancji, winna być wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie wniesiono o stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- naruszenie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie uznając, że art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do decyzji związanych wydanych w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, podczas gdy decyzja nakazowa wydana w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie nałożonych obowiązków nie posiada luzu decyzyjnego i w tym zakresie nie ma możliwości dokonania jej uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 oraz art. 155 w zw. z art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. M. WINB i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia Nr... z dnia 23.04.2019 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez Wspólnotę Mieszkaniowa N. w W. oraz przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie nie zaistniał słuszny interes strony oraz słuszny interes społeczny w uchyleniu decyzji organu powiatowego Nr..., podczas gdy art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do decyzji wydanych w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 155 i 154 kodeksu postępowania administracyjnego i w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, przez dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga złożona przez Wspólnotę Mieszkaniowa N. w W. zasługuje na uwzględnienie pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami;
- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi Wspólnoty Mieszkaniowej N. w W. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o koszty postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
- Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest zasadny. Zarówno art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego jak i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zawiera normy prawa materialnego pozostające w pełnym związku. Artykuł 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane reguluje przesłanki materialnoprawne nałożenia na jednostkę obowiązku, zaś art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczalne granice zmiany treści obowiązku.
- Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane: "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym (...) – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku". Ustalenie stanu faktycznego w sprawie, który odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ nadzoru budowlanego wydanie decyzji określonej treści: usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Organ nadzoru budowlanego po ustaleniu stanu faktycznego nie ma zatem pozostawionej swobody wyboru treści obowiązku. Oznacza to następstwa prawne dla dopuszczenia zmiany treści obowiązku, która jest wyłączona przy tak określonej konsekwencji prawnej zapisanego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
- Artykuł 155 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia dwie przesłanki pozytywne dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej na podstawie której strona nabyła prawo: za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Tak ustanowione przesłanki pozytywne otwierają możliwość wartościowania przyjętej treści rozstrzygnięcia podjętego na podstawie przepisu prawa materialnego. Oznacza to, że dokonując zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej nie może rozpoznawać na podstawie normy prawa materialnego, która nie miała zastosowania w sprawie. Rozpoznając sprawę na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego związany jest tożsamością sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a na tożsamość sprawy składa się podstawa materialnoprawna zastosowanego przepisu prawa materialnego. Zmiana podstawy prawnej oznacza rozpoznanie i rozstrzygnięcie innej przedmiotowo sprawy, a jest to niedopuszczalne w trybie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy uregulowanej w art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego.
- Zestawienie regulacji art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z regulacją art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala na przyjęcie, że wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja może być zmieniona w trybie uregulowanym w art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli przepis prawa nakazuje w ustalonym stanie faktycznym wyprowadzić nakazanym tym przepisem prawa konsekwencje prawne nałożenia obowiązku, to podważenie nakazu zawartego w przepisie prawa nie można oprzeć na ocenie celowościowej.
- W sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, że obiekt stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia i jest w złym stanie technicznym. Takiej oceny dokonał też Sąd materiału dowodowego, nie kwestionując wystąpienia przesłanek wyznaczonych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przesądza to, że wyznaczony w przepisie prawa nakaz wyprowadzenia konsekwencji oznaczonej jednoznacznie, nie daje podstaw do jego obejścia przez zastosowanie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczalność odstępstwa prawnego określonego w normie prawa materialnego występuje gdy do konstrukcji tej normy wprowadzone są kryteria kierunkowe wyboru konsekwencji. Jednoznaczne określenie konsekwencji prawnej stanu faktycznego zapisanego w tej normie, nie daje podstaw do zmiany z uwagi na wartości w tej normie niezapisane, a podważające ochronę tych wartości, które uzasadniały takie a nie inne nakazy nakładane na jednostkę. Ochrona życia i zdrowia ludzi są wartościami, które wpisują się w pełni w przesłankę interesu społecznego. Tym samym nie można wyprowadzić, że wydanie nakazu dla ochrony życia i zdrowia ludzi daje podstawy do zmiany ze względu na ochronę interesu społecznego. Nie daje też podstaw do podważenia ochrony życia i zdrowia ludzi przez wyprowadzenie większego znaczenia słusznego interesu strony.
- W tym stanie rzeczy, skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
- O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
----------------------- 7