Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt II SA/Gl 1725/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi K. G., M. K., K. R., M. S. i M. Z. na pismo Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Starosta Pszczyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbudowa istniejącej stacji przeładunkowej odpadów oraz sortowni o instancję do biologicznego przetwarzania odpadów wraz z zewnętrzną i wewnętrzną infrastrukturą techniczną w Ł. przy ul. [...] na działce nr [...]".
W dniach od 27 marca 2013 r. do 6 czerwca 2013 r. mieszkańcy miejscowości [...] (w tym m.in. K. G., K. R., M. S. i M. Z.) oraz różne instytucje i organizacje, złożyły do Wojewody Śląskiego wnioski o podjęcie z urzędu działań zmierzających do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty Pszczyńskiego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda Śląski poinformował m.in. K. G., K. R., M. S. i M. Z. o braku, określonych w art. 156 k.p.a., przesłanek obligujących organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Pszczyńskiego. Wyjaśnił również, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, wobec tego nie posiadali legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego aktu. Ich wnioski zostały zatem potraktowane jako zawiadomienia mogące stanowić podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Następnie organ ustosunkował się do poszczególnych zarzutów wnioskodawców.
Nawiązując do treści ww. pisma Wojewody Śląskiego, K. G., M. K., K. R., M. S. i M. Z. wystąpili do tego organu z wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, powołując się na regulację art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a.
W odpowiedzi na te wezwania pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r.
Pismami z dnia 27 września 2013 r. K. G., M. K., K. R., M. S. i M. Z. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, ze skargami na powołane na wstępie pismo tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. Skarżący wskazali m.in., że zaskarżonym "aktem z zakresu administracji publicznej" Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji Starosty Pszczyńskiego. Ich zdaniem organ obowiązany był wydać w sprawie decyzję administracyjną.
Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji potraktował pismo Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierowane do skarżących w odpowiedzi na "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" jako zawiadomienia o załatwieniu ich skarg. W takiej sytuacji uznał, że skarżącym nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W skargach kasacyjnych reprezentowanych przez pełnomocnika – K. R. i M. Z., zaskarżono ww. postanowienie w całości i Sądowi pierwszej instancji zarzucono:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 3 § 2 pkt 1 ew. pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżone pismo nie podlega skardze do sądu administracyjnego, gdyż nie jest decyzją i w zw. z tym skarga nie podlega odrzuceniu, ewentualnie, zaskarżone pismo nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i skarga na nie podlega odrzuceniu,
- b) art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez to, że:
Sąd administracyjny rozpoznający skargę K. R. uchylił się od obowiązku wykonania kontroli przewidzianej tym przepisem oraz, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organ przepisów k.p.a. i przez to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a to przywołany powyżej art. 3 § 1 ustawy.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,
- 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedziach M. S., M. K. i K. G. na skargi kasacyjne wniesiono o uwzględnienie skarg w całości i:
- 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia,
- 2. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, że Sąd odwoławczy, na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie dokonuje na nowo kontroli legalności decyzji, lecz bada naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji i tylko w takim zakresie jak zarzuca to skarga kasacyjna. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiły w tej sprawie. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 ew. 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. okazały się nietrafne. Nie można bowiem potraktować pisma Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. jako decyzji lub ew. innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż jasno wynika z niego, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w istocie jest ono informacją o sposobie załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 244 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący nie mogą domagać się rozstrzygnięcia podlegającego następnie zaskarżeniu do sądu administracyjnego w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli nie jest ono wszczynane na wniosek, lecz z urzędu. Owe żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z urzędu, może zostać najwyżej potraktowane jako skarga albo wniosek w rozumieniu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. Taką skargę rozpatruje w zasadzie organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór zgodnie z przepisami o postępowaniu skargowym. (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 246 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2014).
Z tych samych względów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).