Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., II SA/Lu 463/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie oddalił skargę K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, K. G. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia w przedmiocie ostateczności aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., wydanego przez Urząd Powiatowy w [...] w sprawie uregulowania własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], na rzecz S. B. w 1/2 udziału oraz K. W. w 1/2 udziału w tej nieruchomości. Wnioskująca wskazała, że jest córką S. B., uprawnioną do dziedziczenia po niej, a nieruchomość objęta w/w aktem własności ziemi wchodzi w skład masy spadkowej.
Wójta Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...], odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że brak podstaw do stwierdzenia ostateczności przedmiotowego aktu własności ziemi (AWZ), a co za tym idzie wydania zaświadczenia w tym zakresie. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na przepisy art. 219, art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.). W motywach powyższego postanowienia stwierdzono, że powyższy akt własności ziemi został zaskarżony przez S. B., lecz w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających rozstrzygnięcia w tej kwestii. Pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie uzyskano od właściwych organów informacji na temat, kto i kiedy przesłał organowi prowadzącemu ewidencję gruntów przedmiotowy akt własności ziemi, celem wprowadzenia wynikających z niego zmian do ewidencji gruntów.
Odnosząc się do widniejącej na AWZ urzędowej pieczęci "Decyzja niniejsza jest ostateczna" organ gminy wyjaśnił, że pieczęć ta została przystawiona omyłkowo przez pracownika urzędu, po uprzednim wypożyczeniu decyzji wraz z aktami sprawy z zasobu archiwum Starostwa Powiatowego w L. Zaznaczono jednocześnie, że formuła ta nie jest wypełniona poprzez wstawienie daty i przede wszystkim nie została potwierdzona podpisem osoby upoważnionej. W związku z tym pieczęć przez sam fakt jej przybicia nie powoduje z mocy prawa uznania decyzji (AWZ) za ostateczną i przede wszystkim w tych okolicznościach sprawy nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że wójt gminy stwierdził tę ostateczność.
W ocenie organu I instancji o ostateczności decyzji uwłaszczeniowej nie może świadczyć fakt ujawnienia nabycia własności w ewidencji gruntów, czego potwierdzeniem jest stosowne pismo Starosty L. Jedynym dokumentem będącym w posiadaniu Starostwa Powiatowego w L. jest nieostateczny AWZ, na którym to pieczęć postawiono w urzędzie gminy. Ponadto Wójt wskazał, że w znajdujących się w Sądzie Rejonowym w L. IV Wydziale Ksiąg Wieczystych aktach i dokumentach księgi wieczystej nr [...] brak jest przedmiotowego AWZ, co potwierdza, że akt ten nie stanowił podstawy założenia księgi wieczystej w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem tego aktu. Jedynym dokumentem posiadanym przez stronę jest kserokopia odwołania złożonego przez matkę wnioskującej o wydanie zaświadczenia.
W wyroku przytoczono dalej, że skarżąca wniosła "odwołanie" od postanowienia (w istocie było to zażalenie – uwaga Sądu) Wójta Gminy [...].
Przywołanym na wstępie postanowieniem SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 K.p.a., po rozpoznaniu zażalenia K. G. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone przez Wójta podkreślając, że w świetle zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przedmiotowy AWZ stał się ostateczny, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to nastąpiło. W konsekwencji, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na w/w postanowienie Kolegium złożyła K. G., wnosząc o jego uchylenie. W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w zażaleniu od postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w świetle prawidłowo zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie czy przedmiotowy AWZ stał się ostateczny, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to nastąpiło, a tym samym nie było możliwe wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia o wnioskowanej treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa – uwaga Sądu: strona skarżąca kasacyjnie powołała nieaktualny publikator tej ustawy) zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się mającą istotny wpływ na wynik sprawy "obrazę" art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 i 3 § 1 Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji w toku postępowania przepisów prawa procesowego, "a zwłaszcza" art. 7, 77 K.p.a., naruszenie zasady praworządności oraz zasady przekonywania poprzez wydanie orzeczenia opatrzonego wadliwym uzasadnieniem, w szczególności nie odniesienie się do konkretnych okoliczności sprawy wskazanych przez stronę mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, po uprzedniej rekapitulacji postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego pierwszej instancji, wskazuje się, iż skarżąca w toku postępowania podnosiła, że S. B. stała się współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej ewidencji gruntów i budynków wsi [...] nr [...] o pow. 0,2 ha. S. B. w dniu 5 marca 1974 r. złożyła odwołanie do Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej w [...] za pośrednictwem Urzędu Powiatowego w L. podnosząc, że na podstawie AWZ nr [...] stała się współwłaścicielką ½ udziału działki zabudowanej we wsi [...], podczas gdy użytkowała ona całą działkę ponad swój udział wynikający ze wskazanego aktu.
Ponadto sąd wojewódzki nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia prawa materialnego – art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zdaniem skarżącej zachodziły podstawy do przekazania sprawy do rozpoznania właściwemu sądowi. Dojść miało do przekroczenia granic uznania administracyjnego, nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące "skarżącego" mające istotne znaczenie dla sprawy.
W piśmie z dnia 24 stycznia 2018 r. stanowiącym uzupełnienie braków formalnych skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na rozprawę nikt się nie stawił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma charakter tzw. wynikowy, tj. określa formę orzekania przez sąd administracyjny, który w odniesieniu do zaskarżonej decyzji lub postanowienia – uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości, jeśli uzna, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
B. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano z przepisami art. 1 i art. 3 § 1 Ppsa, przy czym nie został on w skardze kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – uzasadniony. Art. 1 Ppsa sprowadza się do wypowiedzi prawodawcy, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych, określając je mianem spraw sądowoadministracyjnych. W myśl art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. O naruszeniu art. 3 § 1 Ppsa można by przeto mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego postanowienia, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, zastosował środki nie znane Ppsa.
Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie odpowiada prawu, nie jest przy tym sporne, że oddalenie skargi – co na podstawie art. 151 Ppsa nastąpiło w przedmiotowej sprawie – jest "środkiem określonym w ustawie".
C. W skardze kasacyjnej jako naruszone przez organy wskazano 7 i 77 K.p.a., Rzecz jednak w tym, że w odniesieniu do wskazanego art. 77 K.p.a. tak sformułowana podstawa kasacyjna nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego, tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie precyzować za stronę podstawy kasacyjnej, zaprezentowane zaś w przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na usunięcie pojawiających się wątpliwości.
Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a. to bliżej w skardze kasacyjnej go nie rozwinięto, ograniczając się do stwierdzenia, że "w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego", nadto "nie zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności dotyczące skarżącego mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Pomijając to, że w sprawie stroną była "skarżąca" – K. G., a nie "skarżący", to zarzut nie uwzględnienia przez sąd wojewódzki naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. jest chybiony. Z art. 7 K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Trafnie sąd wojewódzki wyeksponował, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania skarżącej stanowiły przepisy art. 217-219 K.p.a., z których wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 pkt 2 i § 2 pkt 2 K.p.a.). Prawidłowo wskazano, że jak wynika z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić – w koniecznym zakresie – postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 K.p.a.).
Równie poprawnie oceniono, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w celu stwierdzenia zasadności wydania zaświadczenia, ze swej istoty ma jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu jego treści, albowiem główną rolę w tym zakresie przypisać należy danym z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Słusznie sąd a quo wywodził, że to postępowanie wyjaśniające może być prowadzone wyłącznie "w koniecznym zakresie" i musi się odnosić do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez ten organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju.
Prawidłowa była konstatacja sądu pierwszej instancji, który ocenił, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności w sprawie oraz stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia ostateczności przedmiotowego AWZ, a w związku z tym zasadne było odmówić wydanie zaświadczenia w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji przywołał wszystkie te czynności, które podejmował organ gminy, występując do różnych podmiotów, aby ustalić niezbędne przesłanki do rozstrzygnięcia źródłowego żądania K. G.. Podzielić wypadnie i to stwierdzenie, że skoro Wójt Gminy [...] nie dysponował jakimkolwiek dowodem, z którego wynikało, że przedmiotowy AWZ jest ostateczny, to tym samym nie było możliwe wydanie przez organ administracji publicznej zaświadczenia o wnioskowanej treści. Piśmiennictwo akceptuje pogląd, wedle którego organ odmawia wydania zaświadczenia m. in. wówczas, gdy nie dysponuje danymi, a strona domagała się wydania zaświadczenia ze względu na swój interes (por. L. Klat-Wertelecka, Zaświadczenie w prawie administracyjnym, Warszawa 2001, s. 80), pogląd ten podziela Sąd w tym składzie. W tym aspekcie zupełnie chybione jest stwierdzenie skargi kasacyjnej o "przekroczeniu granic uznania administracyjnego".
D. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z art. 8 i 11 K.p.a., skoro naruszenia tych ostatnich przepisów w skardze kasacyjnej nie rozwinięto. Nie jest rolą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony korzystającej ze środka odwoławczego, obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika jest odpowiednie uzasadnienie skargi kasacyjnej. W tym aspekcie wniesiona skarga kasacyjna K. G. jest ułomna.
E. Argumentacji odnośnie braku odniesienia się przez sąd wojewódzki do zarzutu podniesionego w skardze odnośnie naruszenia przepisu prawa materialnego nie powiązano z właściwym przepisem, który byłby elementem podstawy kasacyjnej, z tych względów ta kwestia musi pozostać poza uwagą Sądu.
F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
G. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 Ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa) przyznawane jest przez właściwy WSA w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 Ppsa. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w WSA stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.