Uzasadnienie
II OSK 904 / 11
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. J. i J. J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2010 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie A. i J. J. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K. Organ I instancji wskazał, iż A. i J. J. wystąpili z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ich wymeldowania z lokalu do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] w K. Zdaniem organu dla rozpoznania niniejszej sprawy nie jest wymagane rozstrzygnięcie kwestii przedstawionej przez skarżących.
Zażalenie na powyższe postanowienia złożyli A. i J. J., wnosząc o jego zmianę i zawieszenie postępowania lub jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Strony wskazały, że wraz z M. L. i Z. L. są współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Wniosek o ich wymeldowanie złożył Z. L. W ich ocenie, jeśli w toku postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla Krakowa- Śródmieścia w Krakowie (sygn. akt VI Ns [...]) zostanie zniesiona współwłasność nieruchomości, to Z. L. przestanie mieć jakikolwiek tytuł prawny do lokalu nr [...] i tym samym utraci interes prawny w sprawie o ich wymeldowanie, a organ będzie zobowiązany do umorzenia prowadzonego postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ewidencji ludności i dowodach osobistych) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego sprawa zniesienia współwłasności budynku przy ul. [...] w K. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o wymeldowanie. W postępowaniu tym będzie badana kwestia opuszczenia lokalu przez skarżących.
Skargę na powyższe postanowienie złożyli A. i J. J., wnosząc o jego zmianę i o zawieszenie postępowania lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący ponowili we wniesionej skardze zarzuty przedstawione w złożonym odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wskazując na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznał, że rozstrzygnięcie kwestii współwłasności (zniesienia współwłasności) przed sądem powszechnym w żaden sposób nie warunkowało rozpoznania przedmiotowej sprawy. Sąd podkreślił, że jedyną przesłanką wymeldowania z pobytu stałego jest trwałe i dobrowolne opuszczenie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Organy ewidencyjne nie są wobec tego uprawnione do badania tytułów prawnych do zamieszkiwania pod danym adresem, czy rozstrzygania sporów o prawo własności. Z tego też powodu, Sąd uznał za trafne stanowisko organu.
Uznając, że kontrolowane postanowienie odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. J. i J. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wskazując na powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że posiadanie tytułu prawnego do lokalu nr [...] nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jak podkreślili, od wyników postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości zależą losy przedmiotowego postępowania. Skarżący wskazali, że w postępowaniu przed Sądem Rejonowym żaden ze współwłaścicieli nie wniósł o przyznanie mu lokalu nr [...] i pozostają oni jedynymi wnioskodawcami. Lokal ten zajmują skarżący wraz z matką skarżącego. Jak podkreślili w konkluzji, zależność postępowań w przedmiocie wymeldowania i zniesienia współwłasności przejawia się nie na płaszczyźnie przesłanki opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w sposób dobrowolny i trwały, lecz na płaszczyźnie posiadania bądź nieposiadania przez wnioskodawcę Z. L. interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, który utraci, gdy przestanie być współwłaścicielem ww. lokalu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest to, czy rozpoznanie sprawy i wydanie przez organ administracji decyzji o wymeldowaniu jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy cywilnej o zniesienie współwłasności nieruchomości w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o wymeldowanie z lokalu.
Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk.
O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno - Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się też, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573).
Dla rozstrzygnięcia kwestii spornej w przedmiotowej sprawie i odniesienia się tym samym do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest zwrócenie uwagi na charakter przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu, wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powołanego przepisu jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie- w oparciu o zebrany materiał dowodowy- okoliczności faktycznych, tj. tego czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały.
Inaczej mówiąc, przesłankami wymeldowania są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ewidencja ludności służy, bowiem jedynie rejestracji danych o miejscu rzeczywistego pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Zameldowanie i wymeldowanie jest czynnością materialno - techniczną, która stanowi potwierdzenie określonego stanu faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 876/06, niepubl. oraz z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1426/07 niepubl.). "Zameldowanie" jest zatem niezależne od praw strony tego postępowania do danego lokalu, w tym również ewentualnych uprawnień właścicielskich (współwłaścicielskich). Z tego też względu, Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organu administracji wyrażone w kontrolowanym postanowieniu, że brak jest w relacji postępowań w sprawie wymeldowania i zniesienia współwłasności przesłanki wzajemnej zależności, wymaganej normą art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do argumentacji autora skargi kasacyjnej, przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej tego, iż zależność obu postępowań przejawia się w kwestii posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, stwierdzić trzeba, iż z punktu widzenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. koniecznym jest bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestia natomiast oceny posiadanej przez wnioskodawcę legitymacji winna być i będzie oceniana przez organ prowadzący to postępowanie samodzielnie. Nie mogła ona, zatem stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Stwierdzić również trzeba, iż o ile kwestia posiadania prawa własności (współwłasności) będzie kształtować krąg stron postępowania w sprawie wymeldowania (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 1/11, ONSAiWSA z 2012 r., nr 2, poz. 17), o tyle nawet zmiany w tym zakresie, które mogą mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, nie będą powodowały niemożności rozstrzygnięcia tej sprawy przez organ. Norma art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wprost, bowiem przewiduje możliwość wydania decyzji w sprawie wymeldowania z urzędu.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.