Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z 5 grudnia 2013 r., w sprawie ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzającą je decyzję Burmistrza Polic nr [...] z [...] października 2011 r., stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania między stronami.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z [...] października 2011 r., po rozpoznaniu wniosku A. D., działającego w imieniu P. Spółka z o.o., zwanej dalej "Spółką", ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P., na działkach ew. nr [...], [...] i - na części - [...] przy ul. W. w T. (gm. P.).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła O. S. oraz K.Ś.
W wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z [...] grudnia 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu I. instancji.
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła O. S. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7, 8, 28, 32, 33 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, pominięcie istotnych elementów istniejącego stanu faktycznego, podaniu niejasnych podstaw prawnych decyzji. Nadto podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), przez wydanie decyzji nieuwzględniającej całości materiału dowodowego, a w efekcie naruszenie art. 50, 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, prezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, przywołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:
- - prawa procesowego:
- - art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z art. 35 § 1 i 2 oraz art. 67 § 2, 3 i 5 P.p.s.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania bez udziału Spółki i - w konsekwencji - naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a. i c. P.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 52 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji z 29 grudnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 21 października 2011 r., mimo braku ku temu przesłanek,
- - prawa materialnego - art. 52 ust. 2 w związku z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I. instancji, że wniosek, złożony przez Spółkę, był niekompletny oraz poprzez przyjęcie, jakoby procedura przeprowadzona przez organy administracyjne w niniejszej sprawie była niezgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalenia tych organów były nieprawidłowe.
Wniesiono o:
- - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,
- - zasądzenie na rzecz Inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 67 P.p.s.a. wskazano, że w myśl tego przepisu w postępowaniu sądowym pisma lub orzeczenia dla osoby prawnej, doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania jej przed sądem lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism. Pisma w postępowaniu sądowym dla przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów, doręcza się na adres podany w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres dla doręczeń. Jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Zgodnie z art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.
Zgodnie z § 2 tego artykułu pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Natomiast zgodnie z art. 33 § 1 K.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.
W przedmiotowej sprawie w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji pełnomocnikiem Spółki był A. D. Nie jest on jednak ani pracownikiem lub członkiem jej zarządu ani też radcą prawnym oraz adwokatem. Inny jest krąg osób uprawnionych do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu przed organami administracji publicznej (w oparciu o K.p.a.) oraz przed sądami administracyjnymi (w oparciu o P.p.s.a.). A. D. nie posiadał również pełnomocnictwa (w zakresie treści) do reprezentowania Spółki w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W związku z faktem, że zawiadomienia dokonywane przez Sąd I instancji, były kierowane właśnie do A. D., a ten nie przekazywał Spółce tych pism, uzasadniony jest zarzut braku udziału strony w postępowaniu przed Sądem I. instancji.
W konsekwencji uzasadniony jest również wniosek o uchylenie wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na fakt, że rozpatrzenie zarzutów zawartych w niniejszej skardze kasacyjnej tylko przez Naczelny Sąd Administracyjny doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 176 ust 1 Konstytucji RP oraz w przepisach ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w szczególności art. 3.
W piśmie procesowym (k. 417-423) uczestnik postępowania – O. S. – wniosła o oddalenie skargi. Co do zarzutu braku prawidłowego powiadomienia Spółki o toczącym się przed Sądem I. instancji postępowaniu, wskazano że są one chybione. Adres do korespondencji Spółka podała we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Były na niego wysyłane wszelkie pisma i korespondencja. Spółka może zgłaszać zastrzeżenia wyłącznie do swojego pełnomocnika, który nie przekazał jej korespondencji z Sądu. Hipotetycznie każdy organ osoby prawnej mógłby się powoływać, że pracownik nie przekazał mu pisma. W przekonaniu strony, pełnomocnik w istocie przekazywał pisma Spółce.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 wymienionego przepisu.
Skargę kasacyjną należało uwzględnić, wobec stwierdzenia przyczyn nieważności.
Nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w szczególności zawarte w tym przepisie określenie "pozbawiony możliwości obrony swych praw", nie została w ustawie zdefiniowana. Pod tym pojęciem należy rozumieć pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej (tak samo: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 września 2014 r. o sygn. akt II OSK 589/13 opubl. LEX nr 1572769).
Przedmiotem postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie była skarga O. S. na decyzję w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uczestnikiem postępowania przed Sądem, wobec treści art. 33 ust. 1 P.p.s.a., była również wnioskująca o wydanie decyzji Spółka. Stosownie do wskazanego przepisu "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony".
Spółka, jako wnioskująca o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, miała interes prawny w sprawie (wobec jej żądania wydano decyzję, która zakreślała prawa i obowiązki Spółki). Powinna być więc informowana o toczącym się postępowaniu przed Sądem, w tym o fakcie wniesienia skargi, wyznaczania i przeprowadzania następnie rozpraw (art. 91 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.).
Trafnie przywołano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje normujące zasady doręczania pism w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ich ponowne przytaczanie - z uwagi na uprzednie, szczegółowe zreferowanie - byłoby zbędne.
Wobec takiego stanu prawnego rozważenia wymaga, czy Spółce zapewniono udział w postepowaniu przed Sądem I. instancji.
Z akt sprawy, w której zapadł wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną, wynika, że zawiadomienie dla Spółki o pierwszym i drugim terminie rozprawy (w dniach [...] kwietnia i [...] września 2012 r.) wysłano na adres Warszawa ul. P. [...] (k. 75 i 98). Jest to adres inny niż zamieszczony we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, gdzie - jako adres Spółki - wskazano: Warszawa ul. T. [...] (k. 21 akt adm.). Analogiczny adres jest uwidoczniony w ówczesnym oraz aktualnym odpisie z KRS (k. 20 akt adm. i k. 288 akt sąd.). Można stąd wnosić, że adres ten nie uległ zmianie. Wobec braku skutecznego doręczenia (korespondencja była zwracana w następstwie wadliwego adresu), kolejne pisma, w tym zawiadomienia o rozprawach w dniach [...] października 2012 r. i [...] listopada 2013 r. (k. 129 i 256) wysyłano na adres wskazany, jako należący do pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym (S., ul. M. [...] – k. 21 akt adm.) – w treści wniosku o wydanie decyzji.
Jednocześnie załączone w postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwa osoby składającej wskazany wniosek nie obejmowało w swej treści uprawnienia do reprezentacji Spółki przed sądami administracyjnymi (k. 16 i 17 akt adm.). Pełnomocnictwo w takim zakresie nie byłoby zresztą skuteczne wobec treści art. 35 § 1 i 2 P.p.s.a i faktu, że A. D. (przedkładający wniosek), nie był - w świetle danych z KRS - jednoosobowo umocowany do reprezentacji Spółki, nie był jej pracownikiem (wg oświadczenia kasatora) oraz nie jest adwokatem ani radcą prawnym.
W takiej sytuacji, skierowanie pism sądowych - zawiadomień o rozprawie - na adresy: W. P. [...] oraz S. ul. M. [...] nie może być uznane za skuteczne doręczanie, choć - pod drugim ze wskazanych adresów - przesyłki były podejmowane. Brak jednocześnie dowodu (nie wynika to z treści zwrotnych potwierdzeń odbioru), aby korespondencję odebrała osoba do tego upoważniona przez Spółkę (nie wynika to z treści pełnomocnictwa), a dodatkowo nie miało to miejsca pod adresem będącym siedzibą Spółki bądź przez nią wskazanym sądowi (w myśl art. 67 § 3 P.p.s.a.).
Spółka nie została prawidłowo powiadomiona o wniesieniu skargi i terminie rozprawy, a więc nie brała udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i tym samym została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.
Okoliczność pozbawienia stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw podlega uwzględnieniu w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, nawet bez formułowania w tym zakresie zarzutu kasacyjnego. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny tej okoliczności nie jest więc związane z koniecznością jej podniesienia przez stronę, której okoliczność ta dotyczy. Kasator podnosił wprawdzie okoliczności związane z pominięciem Spółki w postępowaniu przed Sądem I. instancji, choć nie powiązał tego z zarzutem naruszania właściwej regulacji. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, skoro danego rodzaju wadliwość NSA jest obowiązany uwzględnić z urzędu.
Nie mogły być natomiast uwzględnione argumenty, formułowane przez wnoszącego o oddalenie skargi kasacyjnej uczestnika postępowania - O. S., z następujących przyczyn:
- - jak już podnoszono, adres pełnomocnika Spółki, wskazany we wniosku wszczynającym postępowanie, nie dotyczył przesyłania pism sądowych; pełnomocnictwo osoby wskazującej adres do doręczania jej pism nie obejmowało postępowania przed sądem administracyjnym,
- - twierdzenie, że pełnomocnik Spółki na etapie postępowania administracyjnego, przekazywał następnie mocodawcy informacje o toczącym się postępowaniu przed Sądem są wyłącznie luźną spekulacją, niepopartą żądnymi dowodami; w przypadku braku prawidłowego doręczania przesyłki, jedynie wiarygodne wykazanie, że Spółka w istocie wiedziała o toczącym się postępowaniu, pozwalałoby uznać, że stosowne uchybienie nie skutkowało pozbawieniem jej prawa do udziału w sprawie; w rozpoznawanym przypadku - wobec twierdzeń Spółki, że nie wiedziała o terminie rozprawy oraz braku podstaw do podważenia tego stanowiska - przyjąć trzeba, że zaszły przyczyny nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.,
- - nieprzekazanie pisma przez pracownika osoby prawnej osobom uprawnionym do jej reprezentacji, gdyby zostało ono prawidłowo doręczone przez pocztę (a więc do rąk osoby upoważnionej do odbioru pism) nie stanowiłoby podstawy do przyjęcia, jakoby nie doręczono przesyłki; sytuacja taka nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie; brak bowiem dowodów, aby przesyłka została doręczona pracownikowi Spółki upoważnionemu do odbioru – osobie, pozostającej ze Spółką w stosunku pracy, upoważnionej do odbioru korespondencji doręczanej przez pocztę, obejmującej pisma sądowe.
Stwierdzenie przesłanki nieważności postępowania przed Sądem I. instancji powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej i tym samym do istoty sprawy.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 na mocy art. 207 § 2 tej ustawy, uznając, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Potrzeba wniesienia kasacji przez Spółkę wynikała m.in. z wadliwego procedowania przez Sąd I. instancji. W tego rodzaju przypadku obciążenie strony przeciwnej - wnoszącej skargę przed Sądem I. instancji - kosztami postępowania kasacyjnego byłoby niezasadne.