Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1558/20 uwzględnił skargę Miasta B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2019 r. nr[...] o odmowie wyrażenia zgody na podział nieruchomości położonej w B., stanowiącej [...] (działka ewidencyjna numer [...] w obrębie [...]) i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że samo ogólnikowe powołanie się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, w tym zasadę ochrony integralności i niepodzielności zabytków, nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą negatywne rozpoznanie wniosku podmiotu ubiegającego się o zgodę na podział nieruchomości. Przepisy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej uozoz) nie zawierają zakazu dokonywania podziału zabytku nieruchomego, a jedynie uzależniają jego dopuszczalność od uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organ administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie negatywne rozstrzygnięcie powinien, zdaniem Sądu I instancji, wykazać - w oparciu o stosowną argumentację - istnienie związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru.
Sam tylko geodezyjny podział nieruchomości, przy jednoczesnym braku zmiany struktury właścicielskiej na objętym ochroną obszarze nie wiąże się wszak z fizyczną dezintegracją zabytkowego zespołu, czy też ingerencją w samą substancję zabytku. Nie znajduje ponadto uzasadnienia stanowisko organów, że planowanemu podziałowi sprzeciwiają się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z [...] listopada 2004 r. (Dz. Urz. [...]). Zapisy planu miejscowego w żadnym razie nie kreują więc zakazu dokonywania podziałów geodezyjnych znajdujących się na tym terenie działek, lecz obejmują ochroną strukturę układu przestrzennego, rozplanowania ulic i placów oraz granic podziałów własnościowych, przede wszystkim poprzez zakaz wprowadzania zasadniczych zmian w rozplanowaniu i ukształtowaniu zabudowy.
- 2. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa) poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy i uznanie, że uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonych decyzji, kiedy to uzasadnienie obu zaskarżonych decyzji odpowiadało prawu, zawierało wszystkie wymagane prawem elementy i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego przez organy, poprzez błędne uznanie, że organy przy orzekaniu w niniejszej sprawie naruszyły wskazane normy procedury administracyjnej, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonych decyzji, kiedy to postępowanie przeprowadzone przed organami administracji było rzetelne i pełne, odpowiadało dyspozycjom ww. normy procedury administracyjnej i gdyby zostało prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 pkt 1-6 uozoz, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów polegającą na stwierdzeniu, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i nie wywołuje żadnych skutków w sferze chronionego układu urbanistycznego, kiedy to taka wykładnia stoi w oczywistej sprzeczności z ustawową normą kompetencyjną organów ochrony zabytków do wydawania pozwoleń na podział geodezyjny zabytku, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
- 3. W piśmie procesowym z 3 stycznia 2024 r. Gmina B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 4.2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
- 4.3. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że decyzja w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego na podział zabytku jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zatem wydanie decyzji o odmowie podziału nie narusza ze swej istoty art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz, które dają możliwość wydania decyzji zarówno odmownej, jak i pozytywnej. Jednakże decyzja, która ma charakter uznaniowy powinna zawierać takie uzasadnienie, które nie pozostawiałoby wątpliwości, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ wydając decyzję powinien, po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela z potrzebami ochrony interesu publicznego (wyroki NSA z: 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3087/17, 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 563/19). Wojewódzki konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz, w przypadku gdy podział ma polegać na wydzieleniu nowych działek geodezyjnych, jest zobowiązany uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności charakter i cel takiego podziału, ocenić i wyjaśnić, w jaki sposób taki podział będzie zagrażał zabytkowi wpisanemu do rejestru zabytków.
- 4.3. Rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że dokonywanie podziałów nieruchomości jest w przeważającym zakresie szeregiem czynności o charakterze formalnym, polegających na wytworzeniu dokumentów (przede wszystkim map) odpowiadającym określonym wymogom formalnym. Jednakże wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji, ta ze swojej natury formalna czynność może grozić rozbiciem istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej, integralności całego zespołu i pozbawienia więzi funkcjonalnej, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. Bardzo istotny jest zatem cel geodezyjnego podziału nieruchomości. Jest oczywiste, że w wielu sytuacjach celem takiego podziału jest późniejszy obrót wydzielonymi częściami nieruchomości.
- 4.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę obrót wydzielonymi na skutek geodezyjnego podziału częściami nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków może być podstawowym, aczkolwiek nie jedynym, źródłem zagrożenia dla zabytku wynikającego z geodezyjnego podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie takie zagrożenie nie zostało jednak w ogóle wykazane, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Celem podziału miało być bowiem oddzielenie pasa drogowego od terenu zieleni. Projekt podziału przewiduje pozostawienie w pasie drogowym jedynie elementów związanych z komunikacją, jak parkingi dla samochodów (strona wschodnia), miejsca parkingowe dla niepełnosprawnych (strona południowa) oraz parkingi dla motocykli (strona północna). Co jednak kluczowe dla niniejszej sprawy, nieruchomość nadal pozostanie własnością Gminy B., a ewentualne sprzedaż wydzielonej działki pod teren zielony, jako stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego i tak wymagałaby zgody wojewódzkiego konserwatora stosownie do treści art. 13 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że sprzedaż, zamiana, darowizna lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a także wnoszenie tych nieruchomości jako wkładów niepieniężnych (aportów) do spółek wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. To właśnie do wyłącznej kompetencji wojewódzkiego organu ochrony zabytków należy ocena, czy z perspektywy zakresu i formy ochrony zabytków zasadne jest zbycie nieruchomości publicznej. Należy zatem zgodzić się co do zasady z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona kluczowa rzecz, a mianowicie w jaki sposób geodezyjny podział polegający na oddzieleniu terenu pasa drogowego od terenu zieleni doprowadzi do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. Bez wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz. Przy tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że z ww. planu miejscowego z 2004 r. nie można wywieść zakazu wydzielenia pasa drogowego drogi publicznej od pozostałej części terenu.
- 4.6. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. W przedmiotowej sprawie decyzja odmowna została wydana z naruszeniem zasad uznania administracyjnego i ma znamiona dowolności. Dlatego, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, konieczne stało się jej uchylenie. Natomiast częściowo błędne uzasadnienie co do zasad stosowania art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia.
- 4.7. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.
- 4.8. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.