Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W związku z niewykonaniem przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: organ powiatowy), nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, organ powiatowy, działając na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, ze zm.), dalej "u.p.e.a.", wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji. W dniu [...] września 2017 r. skarżącej doręczono upomnienie z dnia [...] września 2017 r. wzywające do wykonania ww. obowiązku. W toku kontroli sądowoadministracyjnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2017 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2140/17 oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Po uprawomocnieniu się tego wyroku w dniu 9 października 2019 r., organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został wykonany.
W dniu [...] stycznia 2020 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy, którego doręczenie skarżącej nastąpiło w dniu [...] stycznia 2020 r. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.
Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na art. 33 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a., tj. na zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku oraz zarzut braku doręczenia zobowiązanemu upomnienia.
Zaskarżonym postanowieniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie uznania zarzutów skarżącej za bezzasadne. Organ drugiej instancji podniósł, że przeszkody ekonomiczne, organizacyjne, logistyczne spółki oraz prowadzenie negocjacji celem sprzedaży nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiot postępowania egzekucyjnego, nie mieszczą się w zakresie przesłanki odroczenia terminu wykonania obowiązku. Również zarzut braku doręczenia skarżącej upomnienia prawidłowo oceniono w pierwszej instancji jako niezasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] września 2017 r. organ powiatowy wystawił upomnienie, które zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] września 2017 r. (podpis i pieczątka na zwrotnym potwierdzeniu odbioru).
Ponadto organ zauważył, że decyzja organu powiatowego z [...] maja 2017 r., nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, jest ostateczna i wykonalna, a skarga na decyzję utrzymującą ją w mocy została prawomocnie oddalona. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji, ani nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją. Skarżąca nie tylko nie wykonała obowiązku, ale uchyla się od jego wykonania pomimo wymagalności obowiązku rozbiórki oraz nie poczyniła realnych działań w celu dobrowolnego przystąpienia do jego wykonania.
Powyższe postanowienie skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Wskazał, że skarżąca, powołując zarzut z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., podała, iż podjęła działania zmierzające do realizacji obowiązku rozbiórki, ponieważ objęty nakazem rozbiórki obiekt jest przedmiotem transakcji i trwają negocjacje dotyczące ostatecznych warunków jego sprzedaży, w tym zawarto umowę przedwstępnej sprzedaży ww. obiektu. W efekcie skarżąca podniosła, że to nabywca nieruchomości dokona rozbiórki obiektu. Okoliczności te zostały w całości poddane analizie w sprawie, a ta prawidłowo doprowadziła organy orzekające do wniosku, że nie stanowią one o wystąpieniu sytuacji określonej w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., ponieważ nie wskazują na tymczasową lub zupełną utratę przez egzekwowany obowiązek cech wymagalności. Treść art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazuje, że o braku wymagalności obowiązku decydują takie okoliczności jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych.
Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu". Usytuowanie tego przepisu w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazuje, że podstawą zarzutu mogą być też inne zdarzenia, które powodują, iż zobowiązanie nie może być egzekwowane, lecz niewątpliwie muszą one mieć charakter tego rodzaju, co wymienione w tym przepisie, czyli odroczenie terminu bądź rozłożenie na raty. Argumentacja podniesiona przez skarżącą nie wskazuje na to, aby takie sytuacje w tym przypadku wystąpiły.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestionowany przez skarżącą tytuł wykonawczy dotyczy obowiązku wynikającego z decyzji prawomocnej. Obowiązek objęty ww. tytułem wykonawczym stał się wymagalny w dniu [...] lipca 2017 r., ale nie mógł być egzekwowany po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 2140/17 postanowienia z dnia 7 grudnia 2017 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu powiatowego w przedmiocie nakazu rozbiórki, aż do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. (tj. do dnia 9 października 2019 r.). Nie wynika jednak z akt, aby w tym czasie czynności w postępowaniu egzekucyjnym miały miejsce. Tytuł wykonawczy wystawiono w dniu [...] stycznia 2020 r., po sprawdzeniu w dniu [...] stycznia 2020 r., że obowiązek rozbiórki wynikający z ww. prawomocnego orzeczenia nie został wykonany.
Po tej dacie nie wystąpiły żadne tego rodzaju okoliczności, które miałyby wpływ na wymagalność tego obowiązku, a przywołane przez skarżącą takich nie stanowią. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nadto, aby zaskarżone postanowienie zawierało wadliwą ocenę w kontekście drugiego z zarzutów zgłoszonych w postępowaniu. Wskazał bowiem, że w aktach sprawy znajduje się upomnienie z dnia [...] września 2017 r., wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki, doręczone skarżącej w dniu [...] wrzenia 2017 r. Obowiązek rozbiórki wynikał wówczas z ostatecznej, podlegającej wykonaniu decyzji, albowiem decyzja organu drugiej instancji zapadła w dniu [...] lipca 2017 r., zaś postanowienie Sądu o wstrzymaniu jej wykonania "dopiero" w dniu 7 grudnia 2017 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 ust. 2 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi wobec uznania, że wskazany zarzut obejmuje wyłącznie możliwość zakwestionowania zasadności zastosowania przez organ egzekucyjny wymienionych w tym przepisie: odroczenia terminu wykonania obowiązku, braku wymagalności lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. Tymczasem takie ujęcie wskazanego przepisu prowadzi do ograniczenia podmiotowego w zakresie możliwości podniesienia ww. zarzutu, odmawiając obowiązanemu prawa do realizacji normy zawartej w art. 33 § 1 u.p.e.a.
Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Pismem z dnia 16 marca 2021 r. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny postawionych przez skarżącą na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzutów. Przede wszystkim, odnosząc się do wskazanej przez skarżącą okoliczności zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości, Sąd w sposób bezpodstawny uznał stanowisko organu powiatowego, zgodnie z którym przedmiotem rozpoznania mogą być wyłącznie zarzuty, których treść jest zgodna z enumeratywnie wyszczególnionymi w art. 33 u.p.e.a. Taka interpretacja tego przepisu zawęża zakres podmiotowy zażalenia opartego o tę podstawę jedynie do wierzyciela, mogącego zakwestionować już zastosowane przez organ egzekucyjny ulgi. Nieuzasadnionym byłoby zastosowanie wykładni zwężającej, zgodnie z którą wyłącza się możliwość postawienia przez stronę skarżącą zarzutu w zakresie "niezastosowania" odroczenia terminu wykonania obowiązku, czy nieuwzględnienia okoliczności rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej.
Zdaniem skarżącej, zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji powinny "wniknąć w meritum sprawy", rozstrzygając o nadaniu tytułu wykonawczego obowiązkowi wynikającemu z decyzji rozbiórkowej. Prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do wniosku o podejmowaniu przez skarżącą aktywnych działań bezpośrednio zmierzających do realizacji obowiązku w postaci rozbiórki obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 ust. 2 (powinno być: art. 33 § 1 pkt 2) u.p.e.a. nie jest zasadny.
Stosownie do art. 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2, w przypadku uchylania się zobowiązanych od ich dobrowolnego wykonania. Obowiązki wskazane w art. 2 § 1 u.p.e.a., w tym te o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, są poddawane egzekucji administracyjnej wówczas, gdy zostały nałożone w drodze czynności spełniających określone kryteria formalne, do których art. 3 § 1 u.p.e.a. zalicza czynności w sprawie indywidualnej dokonywane przez organy administracji publicznej w formie decyzji lub postanowienia. Zasadniczo podstawę egzekucji administracyjnej tworzy indywidualny akt administracyjny konkretyzujący obowiązek publicznoprawny - w tym przypadku decyzja administracyjna orzekająca obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego kontenerowego.
Zobowiązany może kwestionować prawidłowość prowadzonej względem niego egzekucji z tytułu, o którym mowa w art. 3 § 1 u.p.e.a., powołując się m.in. na art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie. Innymi słowy, pod pojęciem wymagalności obowiązku rozumieć należy stan, w którym zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a mimo to uchyla się od jej wykonania, a właściwe organy mają wobec takiej postawy zobowiązanego możliwość żądania przymusowego spełnienia ciążącej na nim powinności.
Przesłanką stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o braku wymagalności obowiązku, o której wspomina art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., decydują takie okoliczności, jak odroczenie terminu wykonania obowiązku, czy rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, iż usytuowanie tego przepisu w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazuje, że zdarzenia, które powodują, że zobowiązanie nie może być egzekwowane, niewątpliwie muszą mieć charakter tego rodzaju, co wymienione w tym przepisie, jest ugruntowane w orzecznictwie (por. np. wyr. WSA w Gliwicach z 20 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 673/20, wyr. WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 928/19 i z 30 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Po 181/20 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Przepis używa także sformułowania "brak wymagalności obowiązku z innego powodu".
Do sytuacji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zaliczyć należy te, w których wystąpiła czasowa niedopuszczalność egzekucji (np. rozłożono na raty spłatę zobowiązania pieniężnego) albo wystąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu (np. egzekwowano obowiązki wynikające z decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności (por. R. Hauser, Z. Leoński [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2014, s. 225).
W niniejszej sprawie jest niewątpliwe, że istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Decyzji takiej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Wymagalność obowiązku rozbiórki potwierdza w tej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..[ lipca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego kontenerowego oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2140/17, oddalający skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Obowiązek określony decyzją rozbiórkową zyskał status wymagalnego od [...] lipca 2017 r., ale nie mógł być egzekwowany po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 7 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2140/17 postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., aż do uprawomocnienia się wyroku tego Sądu z dnia 12 czerwca 2018 r., co nastąpiło w dniu 9 października 2019 r. Po tej dacie, obowiązek nałożony prawomocną decyzją powinien zostać bezwzględnie wykonany przez zobowiązanego.
Tytuł wykonawczy wystawiono w dniu [...] stycznia 2020 r., po sprawdzeniu w dniu [...] stycznia 2020 r., że obowiązek rozbiórki wynikający z ww. prawomocnego orzeczenia nie został wykonany. W konsekwencji w sprawie nie zaistniały ograniczenia przedmiotowe dopuszczalności egzekucji, które wystąpiłyby wówczas, gdyby egzekwowany obowiązek wynikał z decyzji nieistniejącej bądź też nieostatecznej i niepodlegającej natychmiastowemu wykonaniu. Nie wystąpiły żadne okoliczności skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że również skarżąca nie powołała takich okoliczności, które mogą być rozpatrywane w kategoriach sytuacji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W szczególności nie należy do nich prowadzenie negocjacji celem sprzedaży nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiot postępowania egzekucyjnego. Nie jest to bowiem sytuacja, którą oceniać można jako pozbawiającą cechy wykonalności obowiązku nałożonego decyzją o rozbiórce. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Innymi słowy, zarzut, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wskazuje na zasadność wstrzymania wszczętego postępowania egzekucyjnego z uwagi na istniejącą w dniu złożenia zarzutu okoliczność powodującą tymczasową lub zupełną utratę przez obowiązek cech wymagalności, natomiast nie umożliwia przerwania ciągłości prowadzenia postępowania z uwagi na przeszkody ekonomiczne, organizacyjne, czy logistyczne po stronie zobowiązanego.
Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia obowiązek rozbiórki był wymagalny i podejmowanie przez skarżącą działań celem sprzedaży nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty obowiązkiem, tej oceny nie zmienia. W chwili wszczęcia i prowadzenia egzekucji oraz wydania zaskarżonego postanowienia nie doszło również do następstwa prawnego w zakresie obowiązku rozbiórki, ponieważ skarżąca kasacyjnie stwierdziła w toku postępowania, że podejmuje dopiero działania mające na celu doprowadzenie do sprzedaży nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany podlegający przymusowej rozbiórce. W związku z tym egzekucję prawidłowo skierowano wobec strony skarżącej kasacyjnie, dążąc do przymusowego wyegzekwowania wykonania obowiązku rozbiórki, który nie został wykonany przez nią dobrowolnie.
Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest przedwczesne, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie podejmuje działania celem wykonania ciążącego na niej obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek, który spoczywa na skarżącej z mocy prawomocnej decyzji administracyjnej, polega na demontażu i usunięciu z przestrzeni samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego kontenerowego, a ustalenia organów orzekających w sprawie dowodzą, że skarżąca tego obowiązku dobrowolnie nie wykonała. Podejmowanie działań ukierunkowanych na sprzedaż nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty obowiązkiem rozbiórki, nie świadczy o tym, że w sprawie nie ziściła się przesłanka wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jaką jest zgodnie z art. 1 pkt 1 u.p.e.a., uchylanie się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku, o którym mowa w art. 2 u.p.e.a., a którym w sprawie niniejszej jest dokonanie czynności czysto fizycznych w postaci rozbiórki powyżej opisanego obiektu budowlanego.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.