Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 161/08, po rozpoznaniu skargi D. i T. B. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-magazynowej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości D. i T. B. położonej w Poznaniu przy ul. [...].
Wniosek o zawieszenie postępowania złożył pełnomocnik skarżących wskazując, iż przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.
Rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania organ nadzoru budowlanego wskazał, że na nieruchomości inwestorów w trakcie rozbudowy istniejącego budynku jednorodzinnego, wybudowano obiekt o funkcji gospodarczo-magazynowej bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego. Organ I instancji nakazał inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu o funkcji gospodarczo-magazynowej. Na wniosek skarżących Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę spornej inwestycji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.
Rozpoznając ponownie sprawę obiektu o funkcji gospodarczo-magazynowej i uwzględniając wytyczne organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek dostarczenia wskazanej dokumentacji w zakreślonym w postanowieniu terminie.
Odmawiając w tak ustalonym stanie faktycznym zawieszenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na treść art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ może zawiesić postępowanie jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Organ zwrócił uwagę, że w szeroko rozumianym interesie społecznym jest doprowadzanie obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie przedłużanie sytuacji w której uznaje się ich funkcjonowanie za niezgodne z prawem.
W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] października 2007 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-magazynowej, pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponowił twierdzenie, że rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej pozwolenia na użytkowanie obiektu mieszkalnego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej legalności obiektu o funkcji gospodarczo-magazynowej.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji wyjaśnił, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco wymienione w art. 97 § 1 k.p.a. Wniosek strony w sprawie zawieszenia postępowania dotyczył postępowania mającego na celu ewentualne zalegalizowanie obiektu o funkcji gospodarczo-magazynowej. Natomiast wskazywane przez wnioskodawcę postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyło odmowy pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowanego budynku mieszkalnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-magazynowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wywodził, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego spowoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie legalności obiektu o funkcji gospodarczo-magazynowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę stwierdził, iż rozstrzygnięcie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-magazynowej prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nie jest zależne od rozstrzygnięcia postępowania z ich skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową w Poznaniu przy ul [...].
Sąd wskazał, że postępowania te prowadzone są w stosunku do innych obiektów budowlanych, chociaż usytuowanych na tej samej działce. W ramach prowadzonych przez nadzór budowlany czynności związanych z wydaniem pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową, ustalono iż oprócz niezgodnej z projektem budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego, na nieruchomości wzniesiono również budynek gospodarczo-magazynowy o wymiarach 9,40 m - 7,20 m.
W tej sytuacji decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu odmówił pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu. Decyzja ta dotyczyła odmowy zezwolenia na użytkowanie obiektu rozbudowanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Organ nadzoru budowlanego wszczął także odrębne postępowanie administracyjne w sprawie legalności wzniesienia budynku gospodarczo -magazynowego. Mimo, że budynek gospodarczo - magazynowy został wzniesiony na tej samej działce a nawet w bezpośrednim sąsiedztwie rozbudowanego budynku mieszkalnego to nie był elementem tej rozbudowy. Jak wynikało z twierdzenia skarżącego (zawartego w piśmie z dnia 4.10.2007r.) budynek gospodarczo - magazynowy powstał przed 1998r. to jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999r. na podstawie której prowadzono rozbudowę budynku mieszkalnego. Ewidentne zatem było, iż budynek gospodarczo - magazynowy nie był częścią rozbudowy budynku mieszkalnego, którego dotyczyło postępowanie o zezwolenie na użytkowanie.
W tej sytuacji Sąd potwierdził, iż nawet ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ewentualne uzyskanie przez skarżących pozwolenia na użytkowanie tego budynku, nie będzie miało wpływu na postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo - magazynowego. Każde z tych postępowań dotyczy bowiem innych obiektów budowlanych.
Zdaniem Sądu słusznie organy obu instancji odmówiły zawieszenia postępowania w przedmiocie legalizacji budowy budynku gospodarczo - magazynowego do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej zezwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego. Nie zachodziły bowiem wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Dodatkowo Sąd wskazał, iż nie dostrzegł aby w sprawie zachodziła inna podstawa do zawieszenia postępowania przewidziana kodeksem postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 października 2008 r. wnieśli D. i T. B..
Domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest:
- - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1), art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na odmowę zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu 1 października 2007 r. skarżący złożyli wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie legalności obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-magazynowej, zlokalizowanego w Poznaniu przy ul. [...], do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową zlokalizowanego na tej samej działce.
Postępowanie to zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności.
Skarżący podali, iż wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zakończoną oddalającym wyrokiem z dnia 20 marca 2008r, sygn. akt VII SA/Wa 10/08, który z kolei zaskarżony został skargą kasacyjną.
Autor skargi kasacyjnej wywodził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nadzoru budowlanego powinien zawiesić postępowanie, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.
Przepis ten warunkował wydanie w sprawie orzeczenia, od rozstrzygnięcia innej kwestii, będącej prejudykatem dla sprawy, w której złożony został wniosek o zawieszenie postępowania.
Stwierdzenie istnienia prejudykatu stanowiło obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania.
Zdaniem skarżących prejudykatem było toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze z wniosku D. i T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową w Poznaniu, przy ul. [...].
W ich ocenie ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie spowodowałoby bezprzedmiotowość postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo -magazynowej, zlokalizowanego na tej samej nieruchomości.
Odmawiając zawieszenia postępowania organy rażąco naruszyły prawo, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu akceptując to stanowisko naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza przepis § 2 art. 183 p.p.s.a. W sprawie niniejszej nie stwierdzono wystąpienia żadnej przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej oznacza, iż jej granice określa sama strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie jej podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż prawidłowa była ocena organów, o braku podstaw do zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalności obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-magazynowej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości D. i T. B. położonej w Poznaniu przy ul. [...].
Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji obligatoryjnie zawiesza postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Kwestią wymagającą przypomnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Przez pojęcie to rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Analizując powyższe przesłanki na tle niniejszej sprawy należy wskazać, iż nie wystąpiła żadna przesłanka skutkująca koniecznością zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W myśl wskazanego wyżej przepisu organ administracji zawiesza postępowanie jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej poza gołosłownym twierdzeniem o wpływanie jednego postępowania na drugie nie wykazał żadnego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej legalizacji budynku gospodarczo-magazynowego a postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję usługową.
Jednocześnie należy stwierdzić, że wobec braku takiego związku zawieszenie postępowania było niedopuszczalne.
Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2007r. odmawiającej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pozostaje bez wpływu na postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo - magazynowego.
Każde z tych postępowań dotyczyło innych obiektów budowlanych, choć wzniesionych na tej samej działce i w bezpośrednim sąsiedztwie.
Nie było żadnych podstaw do przyjęcia, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczo - magazynowego, nie może kontynuować postępowania i wydać stosownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a jedynie zaistnienie tej przesłanki uprawniałoby organ do obligatoryjnego zawieszenia postępowania.
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można więc przypisać zarzucanego mu naruszenia przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ani bezpośrednio stosowanych przez Sąd przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez oddalenie skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej, a to zobowiązywało Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).