Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 91/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. II SA/Kr 911/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem - na działkach nr [...] (obr. [...]) przy ul. [...] w K".

Organ pierwszej instancji stwierdził, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał również, że w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] września 2013 r. (w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego) oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia [...] września 2013 r. (wydaną w zakresie ochrony środowiska). Skonstatował, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez D. P., A. C. oraz T. i L. H., działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...].

Organ drugiej instancji wskazał, że odwołujący się zarzucili:

1. 1. naruszenie § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki (od 25 % do 28 %), wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (min. 40 %) oraz parametru szerokości elewacji frontowej (z tolerancją do 20%). Zdaniem odwołujących się parametry te powinny być wyrażone w treści decyzji poprzez wskazanie konkretnych, jednoznacznych wielkości;
2. 2. naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez niejednoznaczne określenie geometrii dachu (wariantowo jako dwu lub wielospadowy), kąta nachylenia połaci dachowych (w przedziale między 30° a 45°), wysokości głównych (najwyższych) kalenic (od 9 do 10 m), kierunku kalenic dachów (jako dowolny);
3. 3. brak wyjaśnień w treści analizy, z jakiego powodu objęto nią obszar w promieniu ponad 100 m (czyli większy niż trzykrotna szerokość frontu działki), jak i tego że na obszarze analizowanym występuje zabudowa szeregowa, jednorodzinna. Odwołujący się wskazali, że jedynie na skutek wyznaczenia do analizy obszaru w promieniu 100 m znalazły się na nim działki: nr [...] (zabudowana budynkiem wielorodzinnym) oraz trzy działki o numerach: [...],[...],[...], na których zlokalizowane są trzy różne budynki jednorodzinne usytuowane w granicy działek, stykające się ze sobą ścianami bocznymi;
4. 4. naruszenie § 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej
5. - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Uznało, że Prezydent Miasta Krakowa słusznie skonstatował, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ pierwszej instancji wskazał też (w załączniku nr 1) istnienie w obszarze analizowanym dziatek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej - co wynika z załączonej do akt analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, opracowana analiza zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy istniejącej w wyznaczonym do analizy terenie, wskazuje cechy tej zabudowy i jej formę, oraz podaje kształtujące się na poszczególnych działkach wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, parametry zabudowy - szerokości elewacji frontowych oraz wysokości i geometrię dachów. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że tak opracowana analiza pozwoliła na prawidłowe określenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, tj. podstawowych parametrów planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które odpowiadają pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu oraz formy architektonicznej, zabudowie już istniejącej.

Za chybione organ drugiej instancji uznał zarzuty odwołań dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 oraz § 8 rozporządzenia.

Stwierdził, że ustalony w decyzji (w granicach od 25 % do 28 %) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki/terenu jest zgodny z § 5 rozporządzenia - w nawiązaniu do średniego wskaźnika wynoszącego (28 %) na analizowanym terenie oraz innych występujących na tym terenie wskaźników tj. 25 %, 23%, 29%, 30% i 31 %.

Nie wzbudziło też zastrzeżeń organu wyznaczenie w decyzji szerokość elewacji frontowej na 11 m z tolerancją + - 20% (tj. od 8,8 m do 13,2 m). Takie bowiem wyznaczenie jest zgodne z § 6 ust. 1 rozporządzenia, tj. na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją 20%.

Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, w obu wyżej wskazanych przypadkach możliwe jest wyznaczenie parametrów w odmienny sposób, pod warunkiem, że wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia), a nie jest też wykluczona pewna elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do).

Za prawidłowe organ odwoławczy uznał też wyznaczenie powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%). Wskazał, że rozporządzenie nie wskazuje sposobu i trybu ustalania tego parametru.

Także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wyznaczona prawidłowo.

Odnosząc się do kwestii naruszenia § 8 rozporządzenia poprzez niejednoznaczne określenie geometrii dachu (wariantowo jako dwu lub wielospadowy), kąta nachylenia połaci dachowych (w przedziale między 30° a 45°), wysokości głównych (najwyższych) kalenic (od 9 do 10 m), kierunku kalenic dachów (jako dowolny), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że przyjęte ustalenia nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, określonego w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a tym samym § 8 rozporządzenia.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Istotnym jest bowiem, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Maksymalne granice obszaru nie są natomiast określone w przepisach, zatem przyjęcie do analizy większego obszaru jest prawnie dopuszczalne, a uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może niekiedy wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie.

Zdaniem organu drugiej instancji nie stanowiło również naruszenia § 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej. Organ stwierdził, że na terenie Krakowa mapa ewidencyjna jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiąc część katastru, tj. publicznego rejestru danych o gruntach i budynkach (przedmioty katastru) oraz o ich właścicielach i władających (podmioty katastru).

Odnoście do zarzutu, że analiza nie wykazała, aby na obszarze analizowanym występowała zabudowa szeregowa, jednorodzinna, co oznacza, że inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że w treści analizy wskazano działki o nr nr [...], jak również inne o takiej formie, uwidocznione na załączonych zdjęciach. Wyjaśniono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym szeregowym, czy wolnostojącym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym.

Tym samym jako zasadę przyjęto, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jak organ wywiódł, jeśli nawet przyjąć, że planowana zabudowa nie jest tożsama jako taka z zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, to z pewnością nie godzi ona tylko ze względu na charakter zabudowy (szeregowy) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę jednorodzinną wolnostojącą.

A. C. zaskarżyła odpisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to:

1. 1. § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:
2. a. brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy (od 25%, do 28%), co umożliwia interpretacje, że może się on - jako niezdefiniowany w zaskarżonej decyzji,
3. b. brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%), podczas gdy oba te wskaźniki powinny zostać wyrażone w treści decyzji poprzez wskazanie konkretnych i jednoznacznych wielkości;
4. 2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem poprzez błędne uznanie, że obszar analizowany został określony prawidłowo w sytuacji, gdy analiza nie wykazała z jakiego powodu analizą objęto obszar w promieniu ponad 100 m (ok. 5 krotna szerokość frontu działki nr [...]);
5. 3. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie godzi ze względu na charakter zabudowy (szeregowy) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę jednorodzinną wolnostojącą w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze występuje tylko zabudowa jednorodzinna, a jedynie na skutek objęcia analizą terenu w promieniu 100 m znalazły się w niej: działka nr [...] (ul. [...]) zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz trzy działki [...], na których zlokalizowano trzy różne budynki jednorodzinne zbudowane w granicy działek, stykające się ścianami bocznymi (ul. [...]).

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 września 2014 r. sygn. II SA/Kr 911/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. C. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia niezbędne do realizacji planowanej zabudowy, wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia, które organ miał obowiązek zawrzeć, uwzględniając okoliczności sprawy. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń prawa, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Sąd wywiódł dalej, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi odnośnie do nieprawidłowego określenia obszaru analizowanego, co miało doprowadzić zdaniem skarżącej do naruszenia zasad dotyczących kontynuacji funkcji i naruszenia ładu przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednym z warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby mogła być wydana decyzja o warunkach zabudowy, jest stan, w którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W myśl natomiast § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Jak Sąd wywiódł, zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to, o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Sąd wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, iż wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić, zwartej jednostki terenowej na danym obszarze. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, Sąd stwierdził, że organ, ustalając granice obszaru analizowanego, powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być natomiast interpretowana urbanistycznie, ponieważ jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania ustalenia obszaru analizowanego, bowiem jego wyznaczenie zostało w wyczerpujący sposób uzasadnione. W analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, że dla przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar o promieniu 90 m obejmujący istniejące formy zabudowy w pierzei ul. [...], ul. [...], jak i ul. [...], z której jest planowany wjazd na teren inwestycji. Wyjaśniono, że teren wyznaczono w celu przeanalizowania form powstającej zabudowy z uwagi na zachodzące w tym rejonie przekształcenia. Jak stwierdzono, zmiany te są spowodowane modernizacją i przebudową zabudowy istniejącej oraz wymianą tkanki istniejącej na nową z tendencją zmiany form zabudowy zbliżonej do zabudowy wiejskiej na formy miejskiej zabudowy willowej. Wyjaśniono także, że nowo powstająca zabudowa o znacznych gabarytach przyjmuje często charakter małych kamieniczek, co stanowi tendencję rozwojową w tym rejonie miasta.

Jak Sąd stwierdził, w kontekście prawidłowego ustalenia przez organ obszaru analizowanego, nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie do naruszenia zasad dotyczących kontynuacji funkcji i naruszenia ładu przestrzennego. Sąd wskazał, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Mając powyższe na względzie, Sąd przypomniał, że planowana inwestycja dotyczy budowy trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działkach nr nr: [...] obr. [...]przy ul. [...] w K. Sąd stwierdził, że z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym ustalono istnienie zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej, a dodatkowo zabudowy usługowej, dróg publicznych i wewnętrznych oraz infrastruktury technicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących na obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, co oznacza, że warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

Sąd wskazał, że za działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, uznano przede wszystkim działki [...] - obr. [...], dostępne z ul. [...] oraz działki [...],[...]- obr. [...], na których występują formy zabudowy innej niż wolnostojąca, zgrupowanej i tworzącej krótkie szeregi. Bez znaczenia dla kwestii kontynuacji funkcji pozostaje to, że zabudowa jednorodzinna mieć będzie w tym przypadku charakter domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Sąd podkreślił, że analiza została sporządzona w sposób wnikliwy i szczegółowy, poparta licznym materiałem zdjęciowym. Ponadto parametry takie, jak szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalone zostały na podstawie średnich wartości wyliczonych w obszarze analizowanym, a zatem zgodnie z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Sąd w pełni podzielił też stanowisko organu drugiej instancji, że nie stanowi naruszenia § 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, skoro na terenie Krakowa mapa ewidencyjna jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiąc część katastru, tj. publicznego rejestru danych o gruntach i budynkach (przedmioty katastru) oraz o ich właścicielach i władających (podmioty katastru). Istnienie uzbrojenia dla przedmiotowej działki nie jest zaś przedmiotem zarzutów skargi, natomiast zostało wykazane w inny sposób niż poprzez treść zapisów mapy.

Sąd za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy (od 25%, do 28%).

Sąd stwierdził, że niewątpliwie jest tak, jak podnosi skarżąca, że określenie wskaźnika powierzchni zabudowy powinno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Oznacza to ich podanie w wartościach liczbowych. W orzecznictwie jednak powszechnie przyjmuje się, że nie jest wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji ("warunki zabudowy") wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono na poziomie od 25% do 28%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Jednocześnie w załączniku nr 3 do warunków zabudowy ("wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej") w pkt 1 c wyczerpująco uzasadniono, że planowana inwestycja dotyczy zabudowy szeregowej z zagospodarowaniem terenu, wobec czego przeanalizowano wskaźnik, który w obszarze analizowanym kształtuje ten właśnie typ zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że organ wskazał, iż dla poszczególnych już wydzielonych działek nr nr: [...], na których zabudowa tworzy szereg, wskaźniki wynoszą odpowiednio 33%, 32%, 17%, w całości sumarycznie zabudowa ta kształtuje wskaźnik na poziomie ok. 27 % (314 m2: 1169 m2 = ok. 27 %). W konsekwencji, określając wskaźnik wielkości powierzchniowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, przyjęto jako dolną granicę wskaźnik 25 % na podstawie średniego wskaźnika oraz górną granicę 28 % na podstawie średniego wskaźnika na działkach sąsiednich, na których zabudowa tworzy szereg i w całości sumarycznie zabudowa ta kształtuje średni wskaźnik na poziomie ok. 28 %. W ocenie Sądu nie można przy tym uznać, aby wyznaczony wskaźnik powierzchni zabudowy, czy pozostałe wskaźniki, miały powodować powstanie bryły łącznie dla trzech budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, która nie przystaje do znajdujących się w sąsiedztwie. W tym zakresie można bowiem wskazać na gabaryty budynku na działce nr [...], które są zbliżone do mającej powstać zabudowy.

Co do zarzutu braku jednoznacznego określenia wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej, Sąd stwierdził, że obowiązujące przepisy nie określają sposobu ustalania tego wskaźnika. Nie ma w szczególności obowiązku ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako średniego wskaźnika tej powierzchni na obszarze analizowanym. Tak więc zarzut błędnego ustalenia tego wskaźnika Sąd uznał za niezasadny.

A. C. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1. 1. § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:
2. a. brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika powierzchni zabudowy (od 25%, do 28%), co umożliwia interpretacje, że może się on - jako niezdefiniowany w zaskarżonej decyzji,
3. b. brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji parametru wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej ("... min. 40%"), podczas gdy oba te wskaźniki powinny zostać wyrażone w treści decyzji poprzez wskazanie konkretnych i jednoznacznych wielkości;
4. 2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na wymaganej tymi przepisami kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oraz poprzez błędne uznanie, że obszar analizowany został określony prawidłowo w sytuacji, gdy analiza nie wykazała z jakiego powodu analizą objęto obszar w promieniu ponad 100 m (ok. 5 krotna szerokość frontu działki nr [...]);
5. 3. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie godzi ze względu na charakter zabudowy (szeregowy) w istniejący ład przestrzenny, czyli zabudowę jednorodzinną wolnostojącą w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie stanowi w rozumieniu ww. przepisów kontynuacji funkcji i narusza ład przestrzenny, gdyż w analizowanym obszarze występuje tylko zabudowa jednorodzinna, a jedynie na skutek objęcia analizą terenu w promieniu 100 m znalazły się w niej: działka nr [...] (ul. [...]) zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz trzy działki [...], na których zlokalizowano trzy różne budynki jednorodzinne zbudowane w granicy działek, stykające się ścianami bocznymi (ul. [...]).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K. S. (inwestor) wniósł o jej oddalenie. Podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że skarga kasacyjna A. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami, które oparto wyłącznie o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego).

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.

1. – dalej upzp) poprzez brak jednoznacznego określenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy (od 25% do 28%) oraz wskaźnika parametru powierzchni biologicznie czynnej (min. 40%).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Jak wynika z art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy administracji mają zatem obowiązek uwzględniać wartości i zasady określone w tym przepisie tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte w upzp (w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) i w innych ustawach. Innymi słowy, stosowanie art. 1 ust. 2 upzp w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy polega na uwzględnieniu określeniu tam ogólnych zasad podczas wyjaśniania normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką stanowi m.in. art 61 ust. 1 pkt 1 upzp (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 548/14).

Z przedstawionych wyżej względów Sąd pierwszej, oceniając, czy będące przedmiotem jego kontroli decyzje uwzględniają wymagania ładu przestrzennego, jako wzorzec kontroli stosował normy prawne, wyinterpretowane z art. 1 ust. 2, jednakże w powiązaniu z przepisami konkretyzującymi te wymagania, w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Autor skargi kasacyjnej powiązał natomiast zarzut naruszenia § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia wyłącznie z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp. Dlatego ocena zasadności analizowanego zarzutu musiała być ograniczona do ustalenia, czy Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów aktu wykonawczego.

Stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 4). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Ponieważ w ramach analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej kwestionuje prawidłowość wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim zaakceptowano w nim określenie przez organy administracji parametrów powierzchni nowej zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, poprzez podanie - odpowiednio - przedziału dopuszczalnych wielkości (od 25% do 28%) i minimalnej wielkości (min. 40 %), za niezrozumiałe należy uznać wskazanie przez niego § 4 rozporządzenia (bez podania przy tym jednostki redakcyjnej, której naruszenie autor skargi kasacyjnej kwestionuje). Określenie wskazanych parametrów planowanej inwestycji, niezależnie od tego, czy nastąpiło poprzez wskazanie "sztywnych" wielkości, czy poprzez podanie dopuszczalnego przedziału, bądź minimum, nie mogło doprowadzić do naruszenia przepisu, który reguluje sposób wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w zakresie obejmującym określenie parametrów powierzchni nowej zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, mógł natomiast dopuścić się naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Określenie parametru wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki poprzez wskazanie przedziału od 25% do 28% nie narusza powołanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, wielokrotnie prezentowane już w orzecznictwie, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie konkretną liczbą. Zważywszy, że decyzja o warunkach zabudowy określa tylko, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie, należy dopuścić określenie tych parametrów również poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, czy też użycie określenia "około". To w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma dojść do ostatecznego, dokładnego i precyzyjnego ustalenia wymiarów planowanej zabudowy. Zwykle więc w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, jak będzie to niezbędne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Jednocześnie określenie wielkości danego parametru poprzez określenie tzw. "widełek" lup użycie określenia "około" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11, z dnia 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt II OSK 813/12, z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1933/12 i z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2262/13).

W świetle powyższego należy uznać, że określenie parametru dopuszczalnej powierzchni nowej zabudowy, a także powiązanego z nim parametru powierzchni biologicznie czynnej, w zakwestionowany przez wnoszącą skargę kasacyjną sposób, nie stwarza po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej konieczności ich interpretacji i nie stanowi samoistnej podstawy do uznania wadliwości wydanych w sprawie decyzji. Należy przy tym zaznaczyć, że parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą nie tylko organ wydający pozwolenie na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust.1 upzp), lecz również osobę sporządzającą projekt budowlany (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

1. – Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp należy wskazać, że stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Mocą art. 64 ust. 1 upzp powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy.

Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych przepisów, po pierwsze w tym, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy ewidencyjnej, a nie na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej barku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Jak wynika z akt sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą kasacyjną, zarówno część graficzną decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2014 r., jak i część graficzną wyników analizy, na których wyznaczono granice obszaru analizowanego, sporządzono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Sporządzenie części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy na takiej mapie spełnia wymagania określone w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp.

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając określenie granic obszaru analizowanego na kopii niewłaściwej mapy, nie zauważa, że w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.

1. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) prawodawca zrównał pojęcia "ewidencji gruntów i budynków" i "katastru nieruchomości", W art. 53a tej ustawy jednoznacznie zaś wskazał, że do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości przez użyte w niniejszej ustawie pojęcie "kataster" rozumie się tę ewidencję.

Należy także zwrócić uwagę, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w art. 41 ust. 2 pkt 1 przewidywała, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy powinno być przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej.

Zastąpienie pojęcia "mapy ewidencyjnej" pojęciem "mapy katastralnej" w ustawie obecnie regulującej tryb podejmowania decyzji w sprawie warunków zabudowy jest więc konsekwencją zamian prawa geodezyjnego i kartograficznego. Mapa "ewidencyjna", to zatem mapa "katastralna", którą dopuszcza art. 51 ust. 2 pkt 1 upzp, jako odwzorowanie kartograficzne, na którego kopii można wyznaczyć granice obszaru analizowanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma też powodów do kwestionowania części graficznej decyzji i części graficznej wyników analizy dlatego, że zostały sporządzone na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), a nie na kopii mapy zasadniczej.

Po pierwsze, należy mieć na względzie, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp dopuszcza używanie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obu wskazanych form odwzorowania kartograficznego. Jakkolwiek ustawodawca przewidział, że kopia mapy katastralnej jest dopuszczona w przypadku braku mapy zasadniczej, to nie zmienia to faktu, że kopia każdej z tych map jest ustawowo dopuszczalna, jako dokument w postepowaniu o ustalenie warunków zabudowy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 970/13). Różnica między tymi mapami polega na tym, że mapa ewidencyjna jest "nakładką" mapy zasadniczej, przedstawiającą elementy ewidencji gruntów i budynków, zatem te elementy, które są istotne z punktu widzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po drugie, biorąc pod uwagę, że w aktach sprawy znajdują się również kopie mapy zasadniej oraz obszerna dokumentacja zdjęciowa, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji miał możliwość porównania obu załączników graficznych z pozostałym materiałem dowodowym, w postaci m.in. kopii mapy zasadniczej i materiału fotograficznego, i dokonania na tej podstawie oceny prawidłowości przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Z powyższych względów sam fakt sporządzenia części graficznej decyzji i części graficznej wyników analizy, stanowiących załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, na kopii mapy ewidencyjnej (katastralnej), a nie mapy zasadniczej, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Autor skargi kasacyjnej wskazuje także, że do naruszenia art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp doszło poprzez błędne uznanie, że obszar analizowany został określony prawidłowo w sytuacji, gdy analiza nie wykazała, z jakiego powodu objęto nią obszar w promieniu ponad 100 m (ponad pięciokrotna szerokość frontu działki nr [...]).

Jakkolwiek przywołane twierdzenie nie zostało w żaden sposób rozwinięte w uzasadnieniu analizowanego zarzutu, to należy stwierdzić, że § 3 ust. 2 rozporządzenia określa wyłącznie minimalną odległość granic obszaru analizowanego. Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Przy czym zarówno z części tekstowej, jak i graficznej analizy, powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które w danej sprawie przemawiały za przyjęciem takiej, a nie innej wielkości obszaru analizowanego.

Na stronie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie ma podstaw do kwestionowania ustalenia granic obszaru analizowanego, ponieważ zostało ono wyczerpująco uzasadnione. Odniósł się przy tym do znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której wskazano, że dla przeprowadzenia analizy wyznaczono obszar o promieniu 90 m obejmujący istniejące formy zabudowy w pierzei ul. [...], ul. [...], jak i ul. [...], z której jest planowany wjazd na teren inwestycji. Wyjaśniono, że teren wyznaczono w celu przeanalizowania form powstającej zabudowy z uwagi na zachodzące w tym rejonie przekształcenia. Jak stwierdzono, zmiany te są spowodowane modernizacją i przebudową zabudowy istniejącej oraz wymianą tkanki istniejącej na nową, z tendencją zmiany form zabudowy zbliżonej do zabudowy wiejskiej na formy miejskiej zabudowy willowej. Wyjaśniono także, że nowo powstająca zabudowa o znacznych gabarytach przyjmuje często charakter małych kamieniczek, co stanowi tendencję rozwojową w tym rejonie miasta.

Przywołane ustalenia opinii urbanistyczno-architektonicznej niewątpliwie stanowią uzasadnienie, które organy administracji przyjęły, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował, dla przyjęcia obszaru analizowanego ponad minimum przewidziane w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uzasadnienie to znalazło przełożenie na wydane w sprawie decyzje administracyjne, a Sąd pierwszej instancji dokonał jednoznacznie pozytywnej oceny przyjętej wielkości obszaru analizowanego. Nie można więc skutecznie zarzucić, że dokonując kontroli legalności wydanych w sprawie decyzji, naruszył on § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu działki jest w świetle tego przepisu dopuszczalne, organy administracji skorzystały z takiej możliwości, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował uzasadnienie przyjętej wielkości.

Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie, w jakim miało ono polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że obszar analizowany został określony prawidłowo w sytuacji, gdy analiza nie wykazała, z jakiego powodu objęto nią obszar w promieniu ponad 100 m (około pięciokrotnej szerokości frontu działki), ale nie podważył też przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego i jego oceny.

Naruszenie prawa materialnego nie może tymczasem polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Jeżeli zatem wnosząca skargę kasacyjną uważa, że stan faktyczny sprawy, przyjęty w zaskarżonym wyroku m.in. w oparciu o przeprowadzoną w toku postępowania administracyjnego analizę urbanistyczno-architektoniczną, był nieprawidłowy, to powinna zwalczać błędne ustalenia faktyczne, bądź wadliwą ocenę zgormadzonych dowodów, właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego, których jednak - jak wskazano na wstępie

1. - nie postawiono w rozpoznawanej skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do ostatniego z postawionych zarzutów, tj. naruszenia art. 61 ust. 1 upzp w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności, trzeba zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani jednostki redakcyjnej art. 61 ust. 1 upzp, ani jednostki redakcyjnej rozporządzenia, które jego zdaniem zostały naruszone. Przytaczając analizowaną podstawę kasacyjną wskazał on jednak, że "zaskarżona decyzja nie stanowi w rozumieniu ww. przepisów kontynuacji funkcji i narusza ład przestrzenny, gdyż w analizowanym obszarze występuje jedynie zabudowa jednorodzinna, a jedynie na skutek objęcia analizą terenu w promieniu 100 m znalazły się w niej: działka nr [...] (ul. [...]) zabudowana budynkiem wielorodzinnym oraz trzy działki [...] na których zlokalizowano trzy różne budynki jednorodzinne zbudowane w granicy działek, stykające się ścianami bocznymi (ul. [...],[...])".

W tej sytuacji należało przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 uzpzp, zgodnie z którym jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu na stronach 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazując m.in., że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Uznając, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w sposób wnikliwy i szczegółowy, Sąd stwierdził, że wynika z niej, iż planowana inwestycja (budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w wraz z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną oraz zjazdem) "powtarza" istniejący w obszarze analizowanym sposób zagospodarowania.

Należy podkreślić, że stwierdzając, iż w obszarze tym występują formy zabudowy innej niż wolnostojąca, zgrupowanej i tworzącej krótkie szeregi, Sąd wskazał - poza wymienionymi w skardze kasacyjnej działkami nr nr: [...] - także szereg innych nieruchomości znajdujących się w bliższym, a nawet bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. działki nr nr: [...]. Zlokalizowana jest na nich zabudowa jednorodzinna, przy czym budynki znajdujące się na działkach nr nr: [...] (w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem), [...] usytuowane są na granicach tych dziełek i przylegają do siebie ścianami, tworząc – jak trefnie przyjął Sąd – krótkie szeregi.

Z kolei działka nr [...] (oddzielona od działki objętej wnioskiem tylko przez działkę nr [...]) zabudowana jest budynkiem wolnostojącym szeregowym, składającym się z dwóch większych części i jednej mniejszej, która łączy większe części.

Przywołane, zawarte na stronach 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują odzwierciedlenie w załącznikach graficznych do decyzji oraz w dokumentacji fotograficznej dołączonej do analizy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Wbrew twierdzeniu wnoszącej skargę kasacyjna zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, w tym w odległości nie przekraczającej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie zabudowy, a także w bezpośrednim jej sąsiedztwie, nie sprzeciwia się usytuowaniu na tej działce budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.