Uzasadnienie
II OSK 910 / 08
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił skarżoną przez G. P. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Koneckiego z dnia [...] września 2007 r., którą to decyzją wniesiono sprzeciw na dokonane zgłoszenie zamiaru budowy parterowego budynku gospodarczego.
Uzasadniając powyższy wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia [...] września 2007 r. G. P. zgłosił zamiar budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni 24 m2 oraz utwardzenia terenu działki o powierzchni 400 m2 kostką betonową.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Konecki na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej zwaną- Prawem budowlanym) wniósł sprzeciw na zgłoszenie i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ realizacja planowanej budowy może spowodować wprowadzenie ograniczeń dla terenów sąsiednich. Jak wskazał organ, zgłaszający określił usytuowanie budynku gospodarczego na działce Nr [...] w miejscu, gdzie na mapie sytuacyjno - wysokościowej oznaczona jest droga stanowiąca dojazd do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, należącym do Nadleśnictwa R. M., zamieszkałym przez J. N oraz innych działek dalej położonych. Ponadto w ocenie organu kwestia, czy w wyniku błędnie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów zostały zmienione granice działki Nr [...] poprzez przyłączenie do niej pasa gruntu, stanowiącego ogólnodostępną drogę wewnętrzną, oznaczoną Nr [...], jest obecnie rozpatrywana przez Sąd Rejonowy w Końskich, gdyż powyższe nie zostało wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym. Biorąc to pod uwagę, organ I instancji uznał, że wykonanie nałożonego obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu budowlanego zapewni stronom możliwość wypowiedzenia się co do przedmiotowego zgłoszenia.
We wniesionym odwołaniu G. P. zarzucił powyższej decyzji, iż działkę Nr [...] której dotyczy zgłoszenie nabył w sposób niewadliwy aktem notarialnym i w księdze wieczystej jest ujawniony jako jej właściciel. Przyznał, iż do chwili obecnej nie jest ostatecznie ustalone, czy istnieje droga dojazdowa, która miałaby przechodzić przez jego nieruchomość. Bezspornym jest natomiast fakt, iż jest on właścicielem działki Nr [...] i organ I instancji powinien uwzględnić istniejący stan prawny działki.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż w latach 1999 - 2000 G. P. nabył dwie sąsiadujące ze sobą działki o numerach [...] i [...], położone w R. Według starej numeracji były to działki Nr [...] i [...]. W ewidencji gruntów wsi P, gm. R. na mapie z 1967 r. pomiędzy działkami nr [...] o pow. 0,23 ha i Nr [...] o pow. 0,10 ha figurowała działka nr [...] o pow. 0,01 ha, oznaczona jako droga wewnętrzna z wpisem jako władającego Prezydium Rady Narodowej- Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w Końskich. Na dalszym odcinku droga przebiegała przez teren należący do Lasów Państwowych i oznaczona była numerem [...]. Taki stan w ewidencji figurował do 1995 r., kiedy to w związku z wcześniejszą zmianą granic obrębów R. i włączeniem do niego wsi P., przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów. Wówczas to droga Nr [...] została zlikwidowana zarówno w części kartograficznej, jak i opisowej operatu. W nowym operacie działka Nr [...] otrzymała Nr [...] i powierzchnię zmienioną z 0,23 ha na 0,2270 ha, a działka Nr [...] otrzymała Nr [...] przy niezmienionej powierzchni 0,10 ha. Obie te działki nabył inwestor. Mimo zlikwidowania w części opisowej i graficznej operatu ewidencji gruntów działki Nr [...], do 2006 r. na gruncie tym droga ta faktycznie istniała.
Organ odwoławczy stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że droga istniała między działkami, które obecnie noszą Nr [...] i [...] i są własnością inwestora, stanowiącą dojazd do drogi publicznej, urządzonej na działce Nr [...]. Inwestor zlokalizował budynek gospodarczy na działce Nr [...], przy granicy z działką Nr [...], a więc w miejscu, gdzie figurowała działka Nr [...].
Jak zauważył organ odwoławczy z akt sprawy wynika także, że istnieniem drogi jest zainteresowana J. N. Prawidłowe było więc stanowisko organu I instancji, że o zamierzonej inwestycji należy zawiadomić wszystkich, którzy także mogą być zainteresowani istnieniem tej drogi, jako umożliwiającej dojazd do drogi publicznej. Zasadnie zatem Starosta nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem procedura ta pozwala na zawiadomienie stron o zamierzonej inwestycji. Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, iż jego decyzja nie przesądza o niemożności wybudowania budynku gospodarczego w miejscu wskazanym przez inwestora, a jedynie wskazuje na okoliczności, które nie pozwalają na zastosowanie procedury uproszczonej, tj. wybudowania obiektów na podstawie zgłoszenia. Aktualnie z akt sprawy nie wynika, czy zgodnie z aktualnym stanem prawnym w ewidencji gruntów, działki Nr [...] i [...]winny być przedstawione jako graniczące ze sobą, czy też według prawidłowo prowadzonej aktualnej ewidencji działki te oddziela działka ewidencyjna, odpowiadająca działce Nr [...] według ewidencji z 1967.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł G. P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazując, iż pomimo tego, że droga nie istnieje ani w sensie prawnym, ani faktycznym to Starosta "nie wiadomo na jakiej podstawie" twierdzi co innego, czego efektem jest zgłoszenie sprzeciwu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazał iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż zarzuty w niej podniesione w większości są niezasadne, bowiem dotyczą one sprawy w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, co wykracza poza granice sprawy wyznaczającej zakres rozstrzygania przez sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji z poczynionych w zaskarżonej decyzji ustaleń wynika, że G. P. złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką Nr [...] położoną w R. Organ ustalił także, iż skarżący nabył sąsiadujące ze sobą działki Nr [...] i [...]. Ustalenie to znajduje potwierdzenie w umowach zawartych w formie aktu notarialnego z dnia 7 sierpnia 2000 r. oraz z dnia 6 sierpnia 1999 r. Umowy te zostały zawarte już po modernizacji ewidencji gruntów, jaka miała miejsce w 1995 r. w wyniku, której zlikwidowano zarówno w części opisowej, jak i graficznej istniejącą do tej pory w ewidencji gruntów drogę, oznaczoną jako działka Nr [...] r. W świetle załączonego przez skarżącego do zgłoszenia odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2006r., nie może budzić wątpliwości, iż na datę wydawania w niniejszej sprawie decyzji przez organy obu instancji, istniejący w ewidencji stan, powinien odpowiadać stanowi sprzed 2003 r. czyli takiemu, że obie działki nabyte przez skarżącego mają wspólną granicę. Takie też zresztą poczynił ustalenia Wojewoda Świętokrzyski wskazując, że w ewidencji droga istniała do 1995 r. Co więcej, organ ten ustalił, iż na gruncie tym istniała ona do 2006 r. z czego wypływa wniosek, iż najpóźniej poczynając od 1 stycznia 2007 r., drogi tej faktycznie już nie ma.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organy jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu organ odwoławczy uzasadnił, wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, koniecznością poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej i w związku z tym koniecznością zapewnienia wszystkim osobom zainteresowanym istnieniem tej drogi, udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji na tle konkretnych okoliczności niniejszej sprawy zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Koneckiego zostały wydane z naruszeniem tego przepisu. Skoro bowiem Wojewoda ustalił, iż skarżący złożył wszystkie wymagane dokumenty, jest on właścicielem nieruchomości, na której ma zamiar poczynić inwestycje i ani w ewidencji gruntów, ani faktycznie na gruncie tym droga aktualnie nie istnieje, odsyłanie go na drogę postępowania o pozwolenia na budowę tylko po to, żeby umożliwić w nim udział osobom jedynie faktycznie zainteresowanym istnieniem drogi jest w ocenie Sądu nadużyciem uprawnień z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego.
Ponadto Sąd pierwszej instancji, wskazując na definicję strony z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podkreślił, iż J. N. jedynie zamieszkuje na nieruchomości, która w ewidencji gruntów figuruje jako nieruchomość Skarbu Państwa. W związku z tym będąc tylko użytkownikiem czy też najemcą powyższej nieruchomości nie miałaby ona legitymacji do występowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Brak jest także uzasadnionych powodów odsyłania skarżącego na drogę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę tylko dlatego, aby inne bliżej nieokreślone osoby, które być może w przeszłości skracając sobie drogę do lasu lub swoich pól przechodziły przez nieruchomości skarżącego, mogły w tej sprawie uczestniczyć po to, aby zgłosić chęć korzystania z tego przejścia w przyszłości zwłaszcza, iż ich legitymacja do udziału w sprawie w świetle art. 28 ust.2 Prawa budowlanego również byłaby wątpliwa.
Dodatkowo w niniejsze sprawie organy nie dysponowały żadnymi dokumentami, z których wynikałoby, że nieruchomość skarżącego obciążona jest służebnością drogi koniecznej. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego sięga za daleko, gdyż nakładałaby na organy obowiązek ustalania, czy przypadkiem nieruchomość, na której inwestor chce budować taką służebnością nie powinna być obciążona. Taka wykładnia w sposób nieuzasadniony dawałaby pierwszeństwo, istniejącemu jedynie hipotetycznie, prawu osób trzecich do ubiegania się o ustanowienie na ich rzecz drogi koniecznej kosztem już istniejącego prawa własności inwestora.
Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją w decyzję organu I instancji, stwierdzając równocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy.
Wskazując na powyższy zarzut kasacji Wojewoda Świętokrzyski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach albo wobec tego, że w sprawie ma miejsce tylko naruszenie prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwoty 500 zł tytułem kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż grunty sąsiadujące z działkami inwestora są własnością Skarbu Państwa, ale są one obciążone prawem wieczystego użytkowania przysługującego Nadleśnictwu R. M., które ma status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nadleśnictwo tego statusu zostało poprzez wydanie skarżonego wyroku pozbawione.
Ponadto Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że inwestor zaplanował budowę w granicy z działką Nr [...] należącą do użytkownika wieczystego. Taka lokalizacja stwarza stan wymuszenia dla sąsiada dostosowania zabudowy na własnej działce do budynku istniejącego w granicy. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego realizacja obiektu w sposób wskazany przez inwestora naruszałaby w sposób oczywisty przepis § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Dodatkowo skarżący organ wskazał, iż organy administracji budowlanej nie rozstrzygały kwestii, czy G. P. ma prawo do budowy na przedmiotowej działce budowlanej. Odwołując się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, iż uznanie że roboty budowlane które spowodują wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, może być podstawą nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżący organ zwrócił również uwagę na fakt, że wyrokiem z dnia 8 grudnia 2006 r. Sąd Rejonowy przywrócił posiadanie gruntu, na którym miał powstać budynek G. P. dla trzech sąsiadów, a Sąd wyższej instancji oddalił apelację.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. P. wniósł o jej oddalenie wobec braku jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw tej skargi, ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w niniejszej sprawie oraz o zażądanie przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłania z Sądu Rejowego w Końskich akt sprawy I C [...] i ujawnienie ich na rozprawie kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.
W związku z treścią zarzutów i ich uzasadnieniem koniecznym jest wyjaśnienie na wstępie, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uwzględnienia z urzędu ewentualnych uchybień, czy też samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest wyłącznie, w granicach wyżej określonych, do rozpatrzenia wniesionej skargi kasacyjnej.
Oceniając przy uwzględnieniu warunków wyżej wskazanych wniesioną kasację, trzeba stwierdzić, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego jest chybiony.
Uzasadniając powyższy zarzut kasacji organ wskazał na to, iż planowane zamierzenie inwestycyjne będzie realizowane z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nadto, iż inwestor zaplanował budowę w granicy z działką Nr [...] należącą do użytkownika wieczystego oraz stwierdził, iż dokonane zgłoszenie stanowi "obejście interesów sąsiadów przez zastosowanie procedury zgłoszeniowej".
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być stawiany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne przyjęte w skarżonym wyroku były błędne (a taki pogląd wynika właśnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś,.... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem wskazane w podstawie kasacyjnej przepisy prawa materialnego odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może. W myśl art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego: "Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować:.......4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich." Stwierdzić trzeba, iż oczywiście organ administracji architektoniczno-budowlanej może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Ze sformułowania jednak tego przepisu wynika, że ocena, czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo wystąpienia którejkolwiek z sytuacji wymienionych w omawianej normie prawnej, należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej, jednak uprawnienie to ma charakter uznaniowy, a tym samym wymaga uzasadnienia przez organ, iż zaistniały przesłanki dające podstawę do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2004 r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, niepubl.). Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie takiej decyzji musi uwzględniać fakty istniejące, a nie opierać się, jak zasadnie to wskazano w zaskarżonym wyroku na okolicznościach, które bądź to nie istnieją, bądź też podważone zostały w innych postępowaniach, czy też nie mają oparcia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak więc jak już to wyżej podkreślono treść powyższej normy nie winna budzić wątpliwości, co więcej autor kasacji nie przedstawił wykładni powyższej normy prawnej, która wskazywałaby na to, iż omawiany przepis należy rozumieć w inny sposób, aniżeli przedstawiono to w skarżonym wyroku.
Natomiast przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne, nie zakwestionowane we wniesionej kasacji, a oparte na faktach podanych w decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie, potwierdzają zasadność wniosków przedstawionych w skarżonym wyroku. Zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż organ nie przedstawił żadnej takiej okoliczności mającej oparcie w faktach obiektywnie potwierdzonych np. dokumentem, które wskazywałyby na to, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spowoduje "wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich".
W przedmiotowej sprawie trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, a organ ustalenia tego nie zakwestionował, iż skarżący nabył sąsiadujące ze sobą działki Nr [...] i [...], a pomiędzy tymi działkami nie istnieje ani prawnie, ani faktycznie droga, oznaczona poprzednio jako działka Nr [...]. Zasadnie też w zaskarżonym wyroku wskazano, iż dyspozycji art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego nie wyczerpuje przedstawiona przez Wojewodę konieczność udziału w postępowaniu innych osób i to w sytuacji, gdy osobom tym nie można przypisać statusu strony, na co w odniesieniu do J. N. trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji.
Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.