Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1106/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej jako: WSA), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K.-J., M. K.-J., A. K.-J., J. K.-J., W. K., A. K.-J. i Z. K.-J. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 kwietnia 2010 r., Nr XXXVI/235/10 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko odrzucił skargę.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że M. K.-J., M. K.-J., A. K.-J., J. K.-J., W. K., A. K.-J. i Z. K.-J. wnieśli do WSA skargę na uchwałę Nr XXXVI/235/10 Rady Gminy Kościelisko w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko, a w odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościelisko podniosła zarzut niedopełnienia przez skarżących wymogu bezskutecznego uprzedniego wezwania Rady Gminy Kościelisko do usunięcia naruszenia interesu prawnego wynikającego z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zmianami - dalej jako: usg), wnosząc o odrzucenie skargi z tego powodu.
W zaskarżonym postanowieniu WSA uznał, że okoliczność nieznajomości prawa przez skarżących w zakresie konieczności wyczerpania trybu zaskarżenia uchwały z art. 101 ust. 1 usg nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie przy ocenie spełnienia przez skarżących warunków formalnych złożenia skargi. Niewystąpienie przez skarżących ze stosownym wezwaniem do Rady Gminy Kościelisko nie budzi wątpliwości, a Sąd w ramach swoich kompetencji nie jest władny zwolnić kogokolwiek z obowiązku zachowania tego rodzaju ustawowych warunków złożenia skargi do Sądu, ani też oceniać przyczyn niewystąpienia ze stosownym wezwaniem do rady gminy. Skoro skarżący nie zrealizowali przed wniesieniem skargi do Sądu ustawowego wymogu wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, to tym samym nie wyczerpane zostały przez skarżących środki zaskarżenia, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna.
Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej zaskarżył ww. postanowienie WSA w całości, zarzucając WSA naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zmianami - dalej jako: ppsa) w związku z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa poprzez odrzucenie skargi na uchwałę Rady Gminy Kościelisko w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko w sytuacji braku podstaw prawnych do odrzucenia skargi oraz art. 106 § 3 ppsa w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., nr 43, poz. 296 ze zmianami - dalej jako: kpc) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia treści i charakteru prawnego pisma skarżących do Wójta Gminy Kościelisko.
Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej.
W uzasadnieniu wskazano, że znanym jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: NSA), zgodnie z którym skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na uchwałę rady gminy do wójta nie powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne. Obowiązkiem wójta jest bowiem nadanie wezwaniu właściwego biegu, tj. w tym przypadku przekazanie go radzie gminy (postanowienie NSA z dnia 4 marca 2009 r., II OSK 1236/08). Analogicznie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. (IV SA/Wr 548/08), że dopuszczalnym jest skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia do wójta wówczas, gdy wezwanie dotyczy uchwały rady gminy. Sam fakt skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie do rady gminy, a do wójta, nie przesądza jeszcze o niespełnieniu ustawowych wymogów związanych z zaskarżaniem uchwał rady gminy na podstawie art. 101 usg - wręcz przeciwnie, wezwanie takie powinno być przekazane przez wójta radzie gminy, a więc wywiera wszelkie skutki przewidziane w art. 101 usg Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie WSA posiadał wiedzę o przesłaniu przez skarżących co najmniej jednego pisma dotyczącego zaskarżonej uchwały do Wójta Gminy Kościelisko.
Informacja taka znajduje się w piśmie skarżących z dnia 4 października 2010 r., a także została powtórzona w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Sąd nie podjął jednak żadnych czynności celem ustalenia treści przedmiotowego pisma, mimo że taką możliwość dawał mu art. 106 § 3 ppsa, a podkreślić przy tym należy, że ewentualne postępowanie dowodowe nie miałoby na celu ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a ustalenie okoliczności przesądzającej o dopuszczalności wniesionej skargi, tym bardziej więc powinno zostać przeprowadzone przez Sąd z urzędu.
Co więcej, postanowienia odrzucające skargę w niniejszej sprawie oparte zostało wyłącznie na oświadczeniach skarżących co do nieskierowania przez nich wezwania do usunięcia naruszeń prawa przez Radę Gminy Kościelisko zawartych w piśmie skarżących z dnia 4 października 2010 r. - jednocześnie jednak sam Sąd w uzasadnieniu skarżonego postanowienia pisze o nieznajomości prawa przez skarżących, co zgodnie z regułami rozsądku i doświadczenia życiowego nakazuje przyjąć, że skarżącym nie była znana treść orzeczeń Sądów Administracyjnych przytoczonych wyżej.
Skarżący nie mieli więc świadomości tego, że kierując pismo do Wójta Gminy Kościelisko, w istocie spełniają wymóg, o którym mowa w art. 101 § 1 usg. Skoro jednak WSA posiadał wiedzę o skierowaniu przez Skarżących pisma do Wójta Gminy Kościelisko, w świetle przytoczonych wyżej orzeczeń Sądów Administracyjnych i na podstawie art. 106 § 3 ppsa winien był z urzędu podjąć kroki celem ustalenia, jaka była treść przedmiotowych pism - tym bardziej, że pisma te nie znajdują się w aktach postępowania sądowoadministracyjnego. Opierając się więc wyłącznie na oświadczeniach skarżących, co do których Sąd wyraża opinię o nieznajomości przez nich prawa, wydane zostało postanowienie o odrzuceniu skargi. Doszło w ten sposób do naruszenia przepisów o postępowaniu, które w oczywisty sposób miały wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie.
Dalej wskazano, że uchwała Rady Gminy Kościelisko, której dotyczyła skarga w niniejszej sprawie, podjęta została w dniu 29 kwietnia 2010 r. Jednocześnie pismo wniesione przez skarżących do Wójta Gminy Kościelisko zawiera - jak wynika z pisma skarżących z dnia 4 października 2010 r. - wyraźną wolę Skarżących skierowaną na zmianę przedmiotowej uchwały. Nawet więc bez badania treści pisma wniesionego przez skarżących do Wójta Gminy Kościelisko, co jednakże zdaniem skarżących było obowiązkiem Sądu, Sąd winien przyjąć, że skoro treścią pisma był sprzeciw wobec podjętej uchwały, zgodnie z przytoczonym orzecznictwem Sądów Administracyjnych skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na uchwałę rady gminy do wójta nie powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne, jako że obowiązkiem wójta jest przekazanie wezwania radzie gminy, a do dnia wniesienia skargi Rada Gminy Kościelisko nie ustosunkowała się do pisma stanowiącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jak należy wnosić z treści odpowiedzi na skargę, przedmiotowe pismo nigdy do Rady Gminy Kościelisko nie zostało przez Wójta Gminy Kościelisko przekazane. Tym samym postanowienie o odrzuceniu skargi wydane zostało z naruszeniem art. 52 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i jako takie winno zostać przez NSA uchylone.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Rady Gminy Kościelisko wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie od skarżących na rzecz Rady Gminy Kościelisko kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie wykazali, a wręcz przeciwnie przyznali, że nie kierowali wezwań do rady gminy. Ponadto, nawet jeśli skarżący składali pisma dotyczące uchwały do wojewody, to wniosek o uchylenie uchwały w trybie nadzoru nie może być traktowany jako wezwanie do jej uchylenia złożone na podstawie art. 101 usg.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna ze wskazanych w art. 183 § 2 ppsa przesłanek.
Należy więc wskazać, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne. Zdaniem NSA Sąd I instancji dokonał kontroli skargi wniesionej przez skarżących w sposób prawidłowy i słusznie uznał, że w sprawie nie został spełniony wynikający wprost z usg wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. NSA podkreśla, że faktycznie, jak wynika chociażby z powoływanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w przypadku skargi na uchwałę rady gminy do wójta nie zawsze powoduje, że wezwanie to jest prawnie bezskuteczne, gdyż obowiązkiem wójta jest nadanie wezwaniu właściwego biegu. Trzeba jednak dodać, że te orzeczenia mówią o omyłkowym skierowaniu nie jakiegokolwiek pisma, ale określonego pisma procesowego a więc wezwania.
Należy zaś podkreślić, że w przypadku pism skarżących, o ile jeszcze proobywatelska i liberalna wykładnia art. 101 ust. 1 usg pozwalałaby kwalifikować jako skuteczne wezwanie skierowane do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza czy prezydenta) a nie jej organu uchwałodawczego (rady), o tyle popełnienie "podwójnego" błędu, a więc omyłkowe zaadresowania pisma i do tego brak wezwania jako takiego (a wystosowanie innego pisma np. wniosku o uchylenie uchwały w trybie nadzoru) nie pozwala już na uznanie przez Sąd administracyjny takiej czynności za wezwanie z art. 101 ust. 1 usg.
W konsekwencji NSA w pełni akceptuje argumentację Sądu I instancji i uznaje ją za własną wskazując, że okoliczność nieznajomości prawa przez skarżących w zakresie konieczności wyczerpania trybu zaskarżenia uchwały z art. 101 ust. 1 usg nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie przy ocenie spełnienia przez skarżących warunków formalnych złożenia skargi, a brak wystąpienia przez skarżących ze stosownym wezwaniem do Rady Gminy Kościelisko nie budzi wątpliwości. Biorąc powyższe pod uwagę WSA nie mógł więc podjąć innego rozstrzygnięcia jak właśnie odrzucić skargę skarżących i tym samym podejmując takie jedynie właściwe rozstrzygnięcie nie naruszył art. 52 § 1 i 2 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 usg oraz art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.
Sąd I Instancji nie naruszył także art. 106 § 3 ppsa w związku z art. 233 § 1 kpc. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Jak trafnie wskazuje B. Dauter "przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). Biorąc powyższe pod uwagę, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ani Sąd I ani II instancji nie miały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy.
Wnioskowany przez autora skargi kasacyjnej dowody nie były więc, zdaniem NSA, niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, bo Sąd I instancji nie posiadał nie tylko istotnych, ale żadnych wątpliwości w sprawie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia ww. przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadniony.
Biorąc powyższe pod uwagę NSA oddalił skargę kasacyjną, ponieważ skargę skarżących należało odrzucić. Z tych względów NSA, w oparciu o art. 197 § 1 ppsa oraz art. 197 § 2 w związku z art. 184 ppsa postanowił jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ppsa, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200 - 204 ppsa. Dlatego też w art. 209 ppsa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania.
Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Natomiast o zwrocie kosztów sądowych, które zostały uiszczone a nie są kosztami należnymi, orzeka z urzędu, na podstawie art. 225 ppsa, Sąd I instancji.