Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy Dźwierzuty, uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Dźwierzuty pismem z 7 marca 2013 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Dźwierzuty, gmina Dźwierzuty, którego granice zostały określone Uchwałą Rady Gminy Dźwierzuty nr XXX/265/10 z 10 listopada 2010 r., wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 29 marca 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony przyrody, dla części obrębu Dźwierzuty i wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu miejscowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Wójt Gminy Dźwierzuty.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 30 czerwca 2014 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 29 marca 2013 r. w części obejmującej warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu – pkt 1 oraz 2 i w tym zakresie orzekł: "1) odstąpienie od zmiany przeznaczenia terenów objętych następującymi ustaleniami projektu Planu: 2US, 6ZN, 19ZN, 21ZN, 24ZN, 2KDW, 3ML, 4ML, 5ML, 8ML, 9NIL, 10ML, 15ML, 16ML, 17ML, 20ML, 22ML, 12ZP, 13ZP, 18NO i pozostawienie tych terenów w dotychczasowym sposobie przeznaczenia i zagospodarowania".
W ocenie organu odwoławczego warunki określone w sentencji zaskarżonego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, pod którymi możliwe byłoby uzgodnienie przedmiotowego planu miejscowego, charakteryzowała nadmierna ogólnikowość, co stało się powodem ich uchylenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenia w tym zakresie na nowo. W obszernym uzasadnienia Sąd I instancji przedstawił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy Dźwierzuty.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do zastosowania przez organ odwoławczy jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 k.p.a. Sąd I instancji doszedł do przekonania, ze organ II instancji orzekł tylko w części dotyczącej zmiany przeznaczenia terenów objętych wskazanymi symbolami, a zaskarżone postanowienie nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, co jest oczywistym naruszeniem powołanych przepisów.
W ocenie Sądu I instancji, takie "okrojenie aktu" nie spełnia wymogu odzwierciedlenia w akcie rozstrzygnięcia całej sprawy. Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy powinien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale ponadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji (postanowieniu). Zasada dwuinstancyjności jest spełniona dopiero po "przeprowadzeniu dwukrotnie merytorycznego postępowania, tak, żeby dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony".
Sąd I instancji podkreślił, że wyrażonych w art. 138 k.p.a. kompetencji organu nie można rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. Decyzja i postanowienie organu II instancji są zatem takimi samymi aktami stosowania prawa, jak rozstrzygnięcia organu I instancji, a działanie organu odwoławczego (zażaleniowego) nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ II instancji powinien zatem przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.
Sąd I instancji podkreślił, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu w tym znaczeniu, że decyzja (postanowienie), która nie mieści się w ramach tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano orzeczenie I instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał narusza art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli organ II instancji nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając rozstrzygnięcie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, w tej sprawie nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego aktu. W osnowie postanowienia powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.
Sąd I instancji ponadto zwrócił uwagę, że w tej sprawie wątpliwości mogą dodatkowo powstać z uwagi na posłużenie się symbolami, które nie obejmują całości obszaru objętego planem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i przyjęcie, że organ odwoławczy uchylając w części postanowienie organu I instancji i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy zobowiązany jest do utrzymania w mocy pozostałej, nieuchylonej części postanowienia organu I instancji. W świetle tych przepisów organ odwoławczy uchylając w części postanowienie zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty tylko w takim zakresie i nie ma podstawy prawnej do utrzymania w mocy pozostałej nieuchylonej części postanowienia. Sąd I instancji naruszył również art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."), przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić
Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a także w związku z art. 144 k.p.a. przez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że na tej podstawie prawnej organ odwoławczy uchylając w części postanowienie organu I instancji i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, zobowiązany jest do utrzymania w mocy pozostałej, nieuchylonej części postanowienia organu I instancji.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak wykazania przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu, zarówno w przypadku zastosowania przez organ odwoławczy powyższych przepisów k.p.a. zgodnie z wykładnią organu odwoławczego, jak i wykładnią przedstawioną przez Sąd I instancji, skutki prawne orzeczeń są takie same - projekt planu miejscowego nie jest uzgodniony, a organ planistyczny musi uwzględnić warunki wskazane w orzeczeniu organu odwoławczego. Organ podkreślił przy tym, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił w uzasadnieniu swojego postanowienia, że postanowienie organu I instancji w zakresie nie uchylonym było w jego ocenie prawidłowe.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ocena, czy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. pozwala organowi II instancji na wydanie na skutek zażalenia rozstrzygnięcia uchylającego w części postanowienie organu I instancji i w tym zakresie orzekającego co do istoty sprawy, bez jednoczesnego wyrażenia stanowiska w osnowie postanowienia odnośnie pozostałej części rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ II instancji w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że był uprawniony do wypowiedzenia się co do pozostałej części postanowienia organu I instancji jedynie w uzasadnieniu swojego postanowienia, z pominięciem rozstrzygnięcia w osnowie, co uzasadnia, zdaniem organu II instancji, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 1) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień wydawanych w postępowaniach toczących się skutek wniesienia zażalenia, co wynika wprost z art. 144 k.p.a. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że art. 138 zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ rozpoznając odwołanie lub odpowiednio zażalenie. Istotne znaczenie w tej sprawie ma jednak przede wszystkim obowiązek organu odwoławczego (zażaleniowego) do rozpoznania całości sprawy administracyjnej. Wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji (postanowieniu) rozstrzygnięcia oznacza oczywiście obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy, ponieważ obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej wniosku. Wójt Gminy Dźwierzuty wniósł w tej sprawie zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 29 marca 2013 r. kwestionując je w całości, a nie w części, a zatem Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z 30 czerwca 2014 r. powinien odnieść się do całości żądania strony. Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), jak i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).
Wbrew twierdzeniom organu, jeżeli organ II instancji, nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. nie można zatem przyjąć domniemania utrzymania w mocy pozostałej części postanowienia (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 138 k.p.a., [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 516).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela więc stanowisko, zgodnie z którym organ II instancji, uchylając zaskarżone postanowienie w części, powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tej części postanowienia organu I instancji, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej, nieuchylonej części postanowienia, ponieważ tylko wówczas sprawa dotycząca zażalenia wniesionego od całego postanowienia będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wynika to nie tylko z literalnej, ale również systemowej wykładni art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.. Wykładnia przedstawiona w tej sprawie przez organ może prowadzić do powstania problemów procesowych np. związanych z wykonalnością aktu administracyjnego. Niewątpliwie taki stan nie sprzyja realizacji powołanych wcześniej zasad postępowania administracyjnego, jak również zasady szybkości postępowania, trwałości aktu administracyjnego i dwuinstancyjności. Istota postępowania zażaleniowego polega nie na ocenie postanowienia organu I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ zażaleniowy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast sam powinien przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać w sprawie rozstrzygnięcie. Istota postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, że postanowienie organu zażaleniowego uchylające w części zaskarżone postanowienie nie musi zawierać rozstrzygnięcia odnoszącego się co do całości sprawy. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 24 lipca 2014 r., II OSK 362/13, LEX nr 2007137 oraz wyrok z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, LEX nr 1337331).
Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji naruszył powyższe przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że brak było podstaw do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 153 p.p.s.a., co prawidłowo uzasadnił Sąd I instancji, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienie przez organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia, że postanowienie organu I instancji w zakresie nieuchylonym było w jego ocenie prawidłowe (art. 107 § 3 k.p.a.), nie ma wpływu na prawidłową ocenę Sądu I instancji, że organ naruszył art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 144 k.p.a., nie rozstrzygając w osnowie postanowienia o całości sprawy.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.