Wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 910/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] na rzecz [.] sp. z o.o. z siedzibą w[..] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skład

Sędzia NSA Paweł Miładowski przewodniczący
Sędzia NSA Robert Sawuła
Sędzia del. WSA Tomasz Świstak sprawozdawca
starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski protokolant

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 980/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 980/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi [..] sp. z o.o. z siedzibą w [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] października 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] lipca 2016 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [..] lipca 2016 r. Prezydent Miasta [..], na podstawie art. 41 ust 2 w związku z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 ze zm.), art. 201 w zw. z art. 182 oraz ust. 5.5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz.1169), art. 183 ust. 1 w zw. z art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2016 r. poz., 672 ze zm. - dalej P.o.ś.), odmówił udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie przy ul. [..], dz. ewid. [..], obręb [..].

Decyzją z dnia [..] października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], po rozpoznaniu odwołania [..] Sp. z o. o., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. instalacjami mogącymi powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości są instalacje w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia. Zdaniem Kolegium spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy kryterium "pojemności ponad 50 ton" odnosi się do pojemności instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych, czy pojemności odpadów niebezpiecznych, jaką zamierza zbierać korzystający ze środowiska. Organ wskazał, że analiza przepisów rozporządzenia, jaki i P.o.ś. prowadzi do wniosku, że wszystkie wartości progowe odnoszą się do obiektywnych parametrów danej instalacji, zatem nie ma znaczenia jak, w jakim zakresie korzystający ze środowiska ma zamiar wykorzystywać daną instalację. Biorąc to pod uwagę, po pierwsze twierdzenie jakoby organ I instancji uznał, że Spółka zamierza magazynować ponad 50 ton odpadów niebezpiecznych nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a po drugie ilość magazynowanych odpadów niebezpiecznych, które Spółka zamierza magazynować nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Kolegium stwierdziło, że nie ma przy tym wątpliwości, iż przedmiotowa instalacja (budynek magazynowy o pow. 627,45 m²; utwardzony plac o pow. 200 m² i naczepa chłodnia) ma całkowitą pojemność ponad 50 ton. Sama Spółka we wniosku na stronie 3. wskazuje, że same tylko odpady zawierające azbest będą magazynowane do momentu zgromadzenia partii wysyłkowej (ok. 25-30 Mg). Parametry instalacji bezsprzecznie pozwalają uznać, iż ma ona całkowitą pojemność ponad 50 ton i nie są potrzebne w tym zakresie wiadomości specjalne. Odmienne, ogólnikowe twierdzenia pełnomocnika Spółki nie są przy tym poparte jakimikolwiek dowodami.

Rozpoznając skargę od tej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko organu odwoławczego, że analiza przepisów powyższego rozporządzenia, jak i ustawy o ochronie środowiska prowadzi do wniosku, że wszystkie wartości progowe odnoszą się do obiektywnych parametrów danej instalacji, a w konsekwencji nie ma znaczenia w jakim zakresie korzystający ze środowiska ma zamiar wykorzystywać daną instalację.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie wiadomo, w jaki sposób organ, mając do dyspozycji jedynie dane o powierzchni magazynu i placu magazynowego, obliczył objętość instalacji oraz czy uwzględnił fakt, że część magazynu nie będzie przystosowana do magazynowania odpadów, bowiem w części magazynu zgodnie z wnioskiem mają być zorganizowane pomieszczenia socjalne dla pracowników, w tym szatnie, toalety z umywalką i prysznicem. Organ oparł się zatem nie na konkretnych wyliczeniach, które powinny stanowić podstawę nie budzących jakichkolwiek wątpliwości ustaleń faktycznych, ale przypuszczeniach, czy też niczym nieuzasadnionym domniemaniu, że pojemność instalacji przekroczy 50 ton dla odpadów niebezpiecznych.

Organ pominął również konsekwentnie podnoszoną przez inwestora okoliczność, iż odpady mają być zbierane i magazynowane selektywnie w ten sposób, że nie będzie następowało ich zmieszanie, a tym samym nie można oceniać pojemności instalacji w ten sposób, że przyjmie się, iż całość obiektu będzie przeznaczona wyłącznie na odpady niebezpieczne.

W konsekwencji nie wiadomo, jaka jest rzeczywista pojemność tej konkretnej instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych, a przytoczoną w tym zakresie konkluzję organu należy uznać za co najmniej przedwczesną.

Powyższe w ocenie Sądu I instancji pozwalało na stwierdzenie, iż organy nie wyjaśniły w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, bowiem nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych z tą sprawą, a w konsekwencji naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., co uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, art. 201 ust. 1 P.o.ś. oraz pkt 5 ppkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości.

Z tych powodów WSA w Łodzi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od tego rozstrzygnięcia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

• naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że SKO w [..] nie wyjaśniło w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co spowodowało, że nie zbadało wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w sytuacji, gdy organ wyjaśnił w sposób należyty stan faktyczny sprawy wykazując, że instalacja spółki ma całkowitą pojemność ponad 50 ton.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji przedstawił wyliczenia wskazujące, że przykładowo, gdyby wnioskodawca zbierał odpady w postaci olejów odpadowych, to biorąc pod uwagę wymogi prawne, wielkość dostępnych na rynku pojemników na oleje odpadowe, przeciętną gęstość takich olejów oraz powierzchnię budynku magazynowego, który wnioskodawca zamierza wykorzystywać w swojej działalności mógłby magazynować olej odpadowy o łącznej pojemności 51,75 tony, a więc w wymiarze większym niż graniczna wartość 50 ton.

Autor skargi podkreślił, że zaprezentowane przez niego wyliczenia nie wymagają wiedzy specjalistycznej i mają charakter jedynie przykładowy.

Powyższe w ocenie skarżącego kasacyjnie oznacza, iż Kolegium dopełniło wszelkich wymogów prawa procesowego i w sposób logiczny przekonująco uzasadniło swoje stanowisko.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła [..] sp. z o.o. w [..]., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie ujawniono.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić dodatkowo trzeba, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12).

Powyższe jest o tyle istotne, że jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej uchybienia sądu I instancji jej autor dopatruje się w pominięciu przez ten Sąd faktów powszechnie znanych, które w związku z tym nie wymagały dowodu. Niezależnie zaś od co najmniej dyskusyjnej tezy, co do notoryjności powszechnej informacji o parametrach występujących w obrocie handlowym pojemników do przechowywania olejów odpadowych i wymogów związanych z ich montażem w pomieszczeniach, w zarzucie skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano jako naruszonego przepisu K.p.a. regulującego zagadnienie zbędności przeprowadzania dowodów co do faktów powszechnie znanych i znanych organowi z urzędu.

Już tylko z tego powodu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące tej okoliczności nie mogły przynieść zamierzonego przez jej autora skutku, albowiem nie zostały w żaden sposób powiązane ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi wyznaczającymi granice skargi kasacyjnej, a jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie zarzucił Sądowi uchybienia polegającego na wadliwym braku zastosowania w sprawie regulacji dotyczących postępowania dowodowego odnośnie faktów powszechnie znanych.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż tak w decyzji organu I, jak i II instancji brak było tego rodzaju wywodów i obliczeń takich jak zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaś SKO ograniczyło się w zaskarżonym rozstrzygnięciu jedynie do stwierdzenia, iż Kolegium nie ma wątpliwości, ze przedmiotowa instalacja ma całkowitą pojemność ponad 50 ton oraz że parametry instalacji pozwalają uznać, iż ma ona całkowitą pojemność ponad 50 ton i nie są potrzebne w tym zakresie jakiekolwiek wiadomości specjalne, a odmienne twierdzenia pełnomocnika spółki nie są poparte jakimikolwiek dowodami. Kolegium nie wykazało zatem w zaskarżonej decyzji w żaden sposób w oparciu o co ustaliło istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, to jest fakt, że całkowita pojemność planowanej instalacji przekracza 50 ton, a powyższego uchybienia procesowego organu nie może konwalidować próba wykazania tej okoliczności podjęta dopiero na etapie sporządzana skargi kasacyjnej. Zauważyć wreszcie trzeba, iż nawet w tejże skardze kasacyjnej organ administracji nie odniósł się do wszystkich okoliczności wskazanych jako istotne przez Sąd I instancji, w tym w szczególności do zagadnienia związanego z tym, że część magazynu nie będzie przystosowana do magazynowania odpadów, bowiem zgodnie z wnioskiem mają tam być zorganizowane także pomieszczenia socjalne dla pracowników, w tym szatnie, toalety z umywalką i prysznicem oraz że zgodnie z konsekwentnym stanowiskiem inwestora,że odpady mają być zbierane i magazynowane selektywnie w ten sposób, że nie będzie następowało ich zmieszanie, a tym samym nie można oceniać pojemności instalacji w ten sposób, że przyjmie się, iż całość obiektu będzie przeznaczona wyłącznie na odpady niebezpieczne. Autor skargi kasacyjnej w przedstawionych wyliczeniach odniósł się zaś do całej powierzchni budynku magazynowego, w żaden sposób nie ustosunkowując się do powyższych okoliczności sprawy.

Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu wskazać w I rzędzie należy, iż jej autor nie wykazał w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 7 K.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, art. 77 § 1 K.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz art. 80 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Znamiennym jest, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje wprost do treści wskazywanych jako podstawy kasacyjne przepisów i nie wskazuje na czym konkretnie polegać by miało naruszenie poszczególnych wskazanych wyżej regulacji przez Sąd I instancji.

Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafne i zasługujące na pełna aprobatę uznać należy twierdzenia Sądu I instancji, iż stanowisko organów co do całkowitej rzeczywistej pojemność wnioskowanej instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym i nie odnosi się do całokształtu okoliczności sprawy. Organy obu instancji na etapie rozpoznawania sprawy nie poczyniły bowiem ustaleń na jakiej powierzchni przedmiotowego budynku magazynowane będą odpady niebezpieczne oraz jaka będzie w związku z tym całkowita faktyczna pojemność wnioskowanej instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych i nie przedstawiły na tą okoliczność argumentacji, która poddawał by się realnej kontroli.

Co za tym idzie trafna była ocena Sądu I instancji, że tak decyzja SKO w [..] jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszały art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na postawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12, wskazującą, że stanowią one podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedz na skargę kasacyjną sporządzona została w terminie określonym w art. 179 P.p.s.a. przez profesjonalnego pełnomocnika, który reprezentował Skarżącą Spółkę w postępowaniu przed Sądem I instancji.